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国新办就全面深化农村改革、加快推进农业现代化举行发布会

字体大小: - - zgltl   发表于 14-01-22 11:58     阅读(320)   评论(0)     分类:

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2014-1-22 - 阅读:1 - 评论:0

 

        国务院新闻办公室定于2014年1月22日(星期三)上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会,请中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍全面深化农村改革、加快推进农业现代化的有关情况,并答记者问。中国网现场直播,敬请关注! 文字实录

        主持人 郭卫民:

女士们、先生们,大家上午好,欢迎大家出席今天的发布会。近日,《中共中央国务院关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》已正式对外发表了,舆论也非常关注,这是中共中央国务院连续发布的第11个指导“三农”工作的中央一号文件。今天我们请来中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文先生和中央农村工作领导小组办公室主任唐仁健先生出席发布会,向大家介绍有关情况,并回答记者们感兴趣的问题。

下面先请陈锡文主任作介绍。

陈锡文:

各位上午好。非常高兴国新办举办这个新闻发布会,也很感谢媒体的各位朋友冒着严寒来参加这个发布会。

这个月19日,就是本周周日,新华社得到授权,全文公布了中共中央国务院今年的1号文件。已经过去4天了,我想在座各位媒体朋友都已经看过那个文件了,我在这里作一个简单的背景介绍,内容我想大家都已经很了解了,就不再赘述了。

 

今年中央1号文件,就像刚才郭司长介绍的那样,是新世纪以来中共中央国务院第11次把每年1号文件锁定在指导农村的改革和发展上,可见党中央国务院确实对中国的“三农”问题高度重视。今年这个文件大家都反映,无论是改革和发展内容都非常丰富,一共是8个大方面,33项有关政策,内容是非常丰富的。为什么会这样?我想最重要的就是当前中国农业农村的发展正处在一个非常关键的时刻。之所以说它非常关键,从形势好的角度去看,连续10年中国粮食产量持续增产,农民收入也持续增长,去年的粮食总产量超过了6亿吨,用中国的度量衡来说,就是12039亿斤,比前年又增产了247亿斤,比11年前的2003年产量增加了3425亿斤。连续十年有这样的增产,确实非常不容易。

另一方面,农民的收入连续十年快速增长,去年农民人均纯收入达到8896元,比前年增加了979元,将近1000元,增长幅度扣除物价指数之后,达到了9.3%。统计局已经公布了,去年城镇人均可支配收入实际增长幅度是7%,所以农民收入增长幅度比城镇居民去年收入增长幅度高出2.3个百分点,这也是连续第四年农民收入的增长幅度快于城镇居民的收入增长幅度。所以,城乡居民之间的收入差距又有所缩小。前年收入差距是1:3.10,一个城镇居民的收入相当于3.1个农民的收入,去年比率进一步下降,降到1:3.03。中国历史上城乡居民收入差距最大的时候是2009年,那时候收入差距达到了1:3.33,经过四年的努力,去年降到1:3.03,当然差距还是较大,但是让大家看到了希望,只要政策好,只要经济增长保持一定的势头,农民的收入就还会继续增长。

从这些角度来看,当然都是中国农业农村发展令人鼓舞的方面,但是存在的问题也不少。由于经济的快速增长,人民收入水平提高得比较快,所以对农产品的需求增长这几年明显快于农产品供给的增长。所以尽管国内丰收,但是进口还在增加,这是我们面临的一个问题。大家都知道,我们农业农村有这样的发展,除了各个方面的因素之外,其中一个很重要的因素就是采取了一系列强化土地使用的措施,比如说使用化肥、使用农药、使用薄膜等等,这方面使农产品在短期内能够得到比较快的增长,但是另一方面也对生态环境带来了破坏,造成了压力。所以持续保持农业发展的同时,如何加快农业发展方式的转变,让农业实现可持续发展,这也是我们面临的非常突出的问题。

除了发展方面,我们要解决一系列的问题,更多的在体制方面。去年11月召开的中共十八届三中全会提出了全面改革的一系列任务,其中有很多是涉及到农村改革的。这次中央1号文件应该说也是对十八届三中全会提出的深化农村改革的一些要求作出了具体部署,比如价格形成机制的改革,比如补贴方式的改革,比如土地制度的改革,比如进一步构建新型农业经营体制,比如深化农村的金融体制改革,加快完善城乡一体化的体制机制,以及进一步完善农村社会管理机制等等。所以这次文件中,虽然篇幅不太长,但是涉及的改革政策和措施非常多。具体内容,我想大家都已经看到了,我不再做具体介绍,上面介绍的情况,作为一个背景,供大家参考。

下面我和唐仁建同志愿意回答大家提出的问题,能回答我们就尽量回答。

主持人 郭卫民:

谢谢陈主任,下面我们进入提问环节,提问的时候报一下所代表的新闻机构。

中国国际广播电台记者:

我有两个问题。第一,有外媒报道说,现在中国领导人正面临一个两难的抉择,一方面中国人的饭碗要装中国粮,另一方面要适度扩大粮食的进口,想问一下您觉得这个两难选择的描述是否过于夸大?适度进口的度在什么位置?第二,有学者曾经指出,目前粮食价格政策存在问题,已经到了必须要改革的程度,1号文件中也提出要推进粮食目标价格市场制度的改革,想问一下这个节奏是怎么样的?谢谢。

陈锡文:

我刚才已经讲到,这几年,一方面我们的粮食连年增产,但另一方面消费增长得更快,所以一定程度上供求在某些品种上出现了缺口,所以进口也在增加。这次三中全会之后,在制定1号文件时,各方面都提出要对当前和今后一段时间的粮食和一些重要农产品供求政策进行研究,必要的方面要进行大胆改革。

您刚才提到,一方面需要进口,一方面又强调中国人的饭碗要装着中国粮,这方面怎么进行抉择?实际上我想大家都已经清楚,今后粮食的基本方针,这次农村工作文件中明确提出五句话的方针:“以我为主,立足国内,确保产能,适度进口,科技支撑”,这是今后一段时间的粮食生产的方针。从供求的角度来讲,这次文件中也明确提出了两句话的要求,确保“谷物基本自给,口粮绝对安全。”你刚才讲到,我们近些年进口都在增加,你看一下进口粮食品种结构,其中最主要的是大豆。我们前年进口的粮食总量是8024万吨,其中大豆占了5838万吨。去年进口的粮食数量还没有完全统计出来,估计在9000万吨以上,大概大豆占到6300多万吨。

这个粮食的统计口径,国际上和中国的粮食统计口径有所不同,国际上并不把大豆统计在粮食的概念里,国际上就讲谷物,谷物就是小麦、稻谷和玉米。中国的粮食统计口径,除了这三大谷物之外,还把大豆和薯类算在粮食里面,如果把大豆拿出来单算的话,应该说中国进口的谷物数量并不大,前年进口的数量是1398万吨,不到1400万吨,去年进口略有增加,大概1500万吨左右。你可以算,我们去年是12000亿斤以上的粮食总产量,这些年来我们谷物的产量在粮食中占90%,也就是说,12000亿斤粮食中有11000亿斤左右是谷物,进口的粮食去年如果算1500万吨的话,就是300亿斤,可以测算一下,我们进口的谷物相当于国内自己生产谷物的比重不到2.7%,从这个角度来讲,我觉得谷物基本自给与现在的状态是吻合的,我们过去讲95%以上。

如果要算到口粮,更窄一点,尽管有一些地区还在把玉米当作主要的口粮,但就全国来说,我们2亿多吨的玉米产量,真正作为主食吃的比重不到20%。之所以强调口粮要绝对安全,其实强调的是小麦和大米,从小麦和大米的进口比重来讲,比刚才我说的谷物进口占到国内产量2.7%还要低一点,大概在2.5%到2.6%之间,进口也并不是说国内不够,尤其是小麦有各种各样的品种需要调剂。大米,近几年东南亚的大米增长得比较快,价格也确实比我们低得多,所以是价格因素导致的。

从这个角度讲,按照中国人的粮食口径来讲,可能今后更多需要进口的粮食品种其实是大豆,所以从这个角度去讲,不矛盾在哪里呢?一方面要适度增加进口,满足各方面的需求,包括大豆在内,另一方面强调中国人的饭碗里主要装中国粮,主要是装中国生产的小麦和大米,而且小麦和大米从目前的情况看,97%以上是自己的。所以我觉得这样一种关系并没有突出的矛盾在里面,今后的方针要努力保持小麦和大米比较高水平的自给。

谷物和口粮之间的差别,还有一个玉米,玉米目前主要是用做饲料和工业用料,真正用在口粮上还比较少。根据以后的发展,也许玉米的进口也会适度增长。因此讲到谷物基本自给是考虑到玉米因素,讲口粮的绝对安全主要是讲小麦和大米。

第二个问题,讲到粮价支持政策。专家学者当然可以从自己的研究角度对政策进行评价,不管从哪个角度对政策做什么样的评价,我想对于决策者来说都是提供完善政策的帮助。如果说粮价政策现在有什么问题,我想很多方方面面也都看到,最主要的是现在的粮价决定机制,主要是通过政府制定最低收购价和临时收储价决定。当然政府决定这个价格并不是拍脑袋拍出来的,最主要的是考虑三个因素,一是粮食生产的成本,二是从事粮食生产的农民必须要有合理的利润,三是考虑市场的供求关系。并不是说由政府制定的最低价和粮食售出价就不考虑市场因素,但是粮食不断增产,而市场需求的粮食又有各种各样的品种,有个比价关系,相当程度上出现了不适应的情况。

我想任何政策制定的时候都有一个判断,因为任何政策都有利有弊,而且在政策的运行过程中,利弊双方的关系会发生变化。实行最低价政策到现在,今年是第11年了,也积累了一些矛盾,因此中央根据这个状态作出的分析就是要对粮食价格的形成机制进行改革,改革的方向就是从单纯的制定最低价格和实行粮食的临时收储转向逐步实行目标价格。目标价格的总方向是什么呢?政府告诉农民今年是什么样的供求情况,价格水平是个预测价格,但实际粮食生产出来之后,可能供求关系还有新的变化,也可能市场价格会高于目标价格,也有可能这个市场价格会低于这个目标价格,政策的设计是这样的。当然粮价高于目标价格的时候,农民肯定是赚钱了,如果当粮价低于目标价格的时候,农民可能就赚不到钱。这中间调节的措施是两方面,当然粮价高于目标价格的时候,农民会赚钱,但城里一部分低收入消费者可能承受的消费压力就比较大,政府就要对城镇的低收入消费者进行适当的补贴。

同样的道理,当实际市场粮价低于政府公布的目标价格的时候,就要对农民差的这一块,它的实际价格和目标价格中间差的这一块,由政府对农民进行补贴。到现在,它还是一个理想状态的政策设计,要把它转为现实,这中间当然有很多沟沟坎坎要过。所以从中央的安排来看,今年可能对一部分品种实行临时收购价格,先行试点,主要是新疆自治区的棉花和东北、内蒙古自治区的大豆,这两个品种过去也没有纳入最低收购价格的范围,但是都是在收获以后,政府根据市场的情况来确定是不是实行临时收储价。今年打算这两个品种先行试点,其他根据试点的情况进一步推进,现在正在制定这个具体方案。

中央电视台记者:

今年1号文件可以说是非常全面,其中突出的亮点是建立农业可持续发展的长效机制,促进生态友好型农业发展。为什么中央要提出这个农业发展的新理念?为了促进农业的可持续发展,国家又出台了哪些相应的政策和措施?谢谢。

唐仁健:

今年中央1号文件一个比较突出的亮点就是提出要让过度开发的农业资源得到休养生息。因为我们粮食已经“十连增”了,应该说成效很大。刚才陈主任讲到增加了3400多亿斤粮食,但是另一方面,确实我们生态和环境的代价也非常大。我们的人均耕地按照新的数字说稍微增加了一点,大约2亿亩,但是人均耕地比历史上高的水平还低很多,也就是相当于世界平均水平不到一半。第二是人均水资源,我们前几年还在讲2300方,但是这两年我注意到数字在逐渐下降,现在大约是2100方,这个数量已经是世界认为是13个最贫水国家之一。所以我们的水土资源已经绷得很紧了。另一方面就是环境的代价,目前化肥的使用也是世界上最高的,大约是5800万吨,亩均的使用量也远远高于世界平均水平。还有农药,大约是180万吨,还有农膜240万吨,这些在土地里都造成了土地一定程度的污染和地力的下降。出于这个基本考虑,我们提出要对下一步过度使用的农业资源进行休养生息。具体有这么几个方面的考虑:

一是对下一步该改种的就改种,主要是指对土地的重金属污染、化肥农药的过度使用的土地,优先解决重金属污染过重的情况,主要是在南方的一些稻米的产区,要适当改种。

二是该退耕还林的,比如现在还有很多陡坡地,超过25度的就要退耕。对于华北地区地下水下降过猛的所谓“漏斗区”,很多地方比如北京和华北,比30年前的地下水位,低的地方都低到30米、40米、50米,对这样的地区,要采取综合治理。总体上讲,就是采取这样两个大的方面的措施来加以缓解。但是不管怎么样,要从粮食安全出发,注意力度和步骤,适度推进。今后随着财力增强,随着计划的逐步推进,再加大治理的面积和力度。

中国工业报社记者:

请陈主任介绍一下农业机械装备的发展对农业现代化的支撑作用主要体现在哪些方面?未来一段时间农机装备的市场前景如何?陈锡文:

应该说,最近十年来是中国农业机械化发展非常快、取得效益非常明显的一个时期。根据农业部门的统计,去年在耕地、品种和收获这三个大的环节上,中国农业机械化综合利用水平去年达到了59%,很明显,农业机械化的推进,第一提高了农业生产的效率,第二降低了劳动强度,由此也使整个农业效率有了明显的增加。这几年农业机械化的综合水平每年能提高1-2个百分点,说明它非常受农民的欢迎。今后的情况,大家都在讨论将来谁来种地,其实如果农业机械化发展得好,机械可以大量替代农村劳动力。而且,这几年大家也都看到,比如说我们中国的小麦,在最近十多年发展得非常快,其实非常重要的一个因素就是小麦的耕种机械化水平在各个作物当中是最高的,因此小麦发展比较快。在今后的发展中,我想应该注意的是,中国的农机市场还非常大,但是应该注意向两端发展。从作业机械来讲,大功率、大马力的机械,我们自己国产的还不足,基本上都得进口,自己还不能生产,所以要向大的方面发展。

但是另一方面,除了东北、华北这些大平原之外,还有很多小块土地是梯田,这样一些地方又需要发展小型的机动灵活的机械,这方面发展也不够。另一方面,农业的发展,分工分业在不断扩展,除了农田里面的机械之外,其实还需要其他的,比如说养殖方面的机械、林果方面的机械、加工方面的机械、渔业方面的机械、畜牧方面的机械,市场是非常大的,所以要推出适销对路的机械。另外,使得国家对农机的补助政策能够更加有针对性,避免跑冒滴漏,这样才能促使中国的农机产业有更好的发展,市场能够更加完善,农民从中得到更多的实惠。

中国日报社记者:

中央1号文件提出要确保口粮的绝对安全,我想问一个关于转基因农产品的安全问题。中央农村工作领导小组对于转基因的农产品,特别是转基因技术在粮食生产中的应用到底是持什么样的态度?另外刚才唐主任也谈到重金属耕地污染的问题,实际上12月31日,也是国新办的新闻发布会上,国土资源部说,中国被中度和重度污染的耕地面积大约是5000万亩,这个面积测算了一下相当于欧洲比利时一个国家的面积。我们国家有没有一个重度污染耕地的退出机制?怎么确保这个机制得到了实施?换句话说,这5000万亩还在生产粮食吗?谢谢。

陈锡文:

关于转基因,我想这段时间社会舆论高度关注,讨论也非常热烈,其实这个现象不光在中国,一定程度上是在世界范围内发生的,对于通过分子育种产生的转基因品种到底是否安全需要讨论。应该说,转基因育种最早是从美国发展起来的,据我了解,在美国市场上,经过美国食品药品检验检疫局检验认证认为是安全的,才推出食品的,在美国市场上的销售跟其他国家有很大的不同,就是不需要注明是转基因产品就可以销售。当然美国民众对这个问题也有一定的议论,但是总体来看是接受的。

在中国,真正推出的转基因的食用农产品非常少,我们中国是世界上转基因农产品播种面积比较大的国家,大概排在第二、第三位,但是我们主要是棉花使用的是转基因棉花,食用的农产品中只有一个木瓜。所以,现在舆论上说的西红柿、辣椒、蔬菜等等,那些都不是。所谓是不是转基因育种,跟我们传统的杂交育种最大的区别是什么呢?我们把杂交育种的方式叫做细胞级的育种,把两个不同的细胞杂交,最后能不能达成目标,一遍一遍去试。而把转基因育种叫做分子级的育种,要打开细胞,从细胞中提取DNA链条,把DNA链条中的基因去掉哪一端或者加上哪一端,是在细胞里面进行的,这是两种不同的育种方式。我不是搞农业技术的,减掉的基因或者添加的基因,目的都是为了让它性能更好。从目前的情况看,全球的转基因育种,到现在真正为了提高产量的还不太多,主要是为了增强它的抗病虫害能力,这样可以减少农药的使用量,对环境保护起到更好的作用。

当然,转基因育种的产品在市场上销售,从美国开始到现在,不到20年时间,人们对它是否安全进行讨论,我觉得这很正常,所以有不同的看法是正常的。

从我们中央农村工作领导小组办公室的角度来看,我们的态度基本上是这样三点:第一,分子级的育种是全球生命科学的前沿技术,作为一个先进技术,中国作为一个农业大国,在这方面不能落后,所以在科学研究上,我们必须努力赶上世界的前沿。第二,转基因育种能否上市销售,提供给消费者,这必须经过极其严格的审核,只有确保它不会产生任何副作用的时候,才可以批准它上市,作为商品提供给消费者,否则任何人不能自己决定把它作为商品推出去。第三,一定要让消费者有充分的知情权。中国实行的政策就是,销售的转基因农产品中,如果含有转基因的成份,也就是说加工了之后有转基因的成份在里面,必须进行标注,要让消费者知道这个产品是转基因产品,或者这个加工的农产品里含有转基因的成份。知道了之后买或不买,由消费者自主决策,这个基本原则会长期坚持。其中最重要的是,要进行严格的安全评估和检查,要让消费者有足够的知情权,这两条我想长期不会改变。

你刚才讲到的重金属污染土地的退出问题,我也知道前些日子关于第二次国土调查,王士元副部长讲了5000万亩左右的土地污染,当然他说到的污染是中度、重度污染,不完全都是重金属污染,是指各种各样原因造成的污染,其中重金属污染的比重有多大,也还在评估之中。已经发现了的,比如说去年湖南运到广东去的一些大米被发现镉含量超标,引起了消费者对大米安全性的怀疑。从这个角度去看,现在农业部门采取的措施是,如果发现生产的农产品是超标的,不管是什么样的,重金属也好还是其他有毒有害物质也好,如果生产的农产品是超标的,而这个超标的农产品又是食用的农产品就必须退出,否则对农民不负责任,更是对消费者不负责任,影响消费者的健康。

刚才唐主任讲到了,重金属耕地退出食用农产品生产是第一步要做的。以前这个问题没有显露得这么严重。按照世界药品食品发展的规定,大米中的镉含量,每公斤含量不应该超过0.4毫克,中国的标准比它严,我们是0.2毫克,所以超标是指超过0.2毫克。但是据我了解,相当多的部分还没有超过0.4毫克,但是仍然按照国家的标准,超过0.2毫克的大米,不许在市场上作为食用农产品流通。倒过头来,就要对这些生产超标农产品的耕地退出稻谷的生产,也退出其他食用农产品的生产。采取的措施就是刚才唐仁健同志介绍的,有可能是物理的措施,比如说有一些自然界的物质有非常强的吸附力,我们把它在改良土壤中放到耕作层以下让它吸附重金属。也可能采取化学措施,用某种可以综合的化学物质弄到土地里,可以让重金属降解掉或者吸收掉,也可能采取生物措施,比如说某些树、某些草在那些土地上耕种,可以逐步吸收。从今年开始,试点就会推进。至少一条,如果化验出重金属超标的,对人们食用之后带来健康上危害的,这样的土地一定退出食用农产品的生产,不食用的比如是纤维也是可以的,如果发现不行,就生产别的一些,再不行就种树种草,采取其他措施。

从今年开始,刚才唐主任已经讲到,我们将在5个方面,推进这些受损害的土地逐步休养生息,一是重金属超标的,二是25度以上陡坡耕地的。现在大概全国25度以上陡坡耕地还有8000多万亩,其中2000多万亩已经改造为梯田了,改造梯田之后还可以继续耕种,有6000多万亩是一般的坡地,容易引起水土流失甚至强降雨的时候会发生地质灾害。三是开垦了不该开垦的湿地,湿地在生态链条中很重要,大家把它形容为地球的“肾”,所以这部分湿地应当退回去的要逐步退回去。四是水源的上游,特别是饮用水源的上游进行农业生产,如果投入化肥农药等等可能会污染水源,这部分也要退出。五是超采地下水形成地下“漏斗”的地方,我国960万平方公里的土地大概有23万平方公里的土地由于超采地下水已经形成了“漏斗”,对这些地方要采取措施,一方面严格限制超采地下水,另外对地下水要进行补给。当然要经过相当长的时间,才能让这些耕地休养生息。

路透社记者:

有一个关于1号文件提出的补贴试点问题,政府如何设定目标价格?是不是按照国际市场的价格?还是用别的办法来设定的?陈锡文:

我刚才已经讲到目标价格制定的原则,更多是根据供求,当然也必须考虑农民的利益,农民的生产成本能不能补偿,农民从事农业生产能不能有合理的利润,但更多的是要考虑市场的供求。我们刚才讲到,制定最低价格和制定临储价可能考虑得更多的农民的成本补偿和他获取的合理利润。所以,有一些产品生产出来之后,由政府制定的价格市场不接受,政府自己来收,导致库存就会不断增加,最终这个价格也是持续不下去。所以现在要制定目标价格,我想考虑的因素要更多一些,一个是国内的供求,同时也要考虑国际市场的价格。国际市场价格的情况非常复杂,比如,芝加哥谷物交易所的玉米价格、大豆价格、小麦价格是什么价,和我们怎么比较,或者曼谷的大米价是什么价,这里首先一般提出来都是离岸价,实际上运输费用现在也相当高,由于还有一定的税费,所以我们要比较的价格,要考虑国际价格因素,但是更多是考虑国外的农产品进入中国以后,全面完税以后的实际价格是什么样的。从目前的情况来看,和20年前不一样的,就是20年前运费的比重已经少,现在由于全球能源涨价,运费的比重在进口农产品当中的比重越来越高,几个方面都要考虑。

刚才讲到,我们今年可能对新疆产的棉花以及对东北和内蒙古生产的大豆不采取临时收储的价格了,而采取目标价格。怎么采取呢?以前采取临储价格的时候是什么价格,前年和去年的价格,向农民收购都是2块3毛钱,就是4600块钱一吨,这是对农民的前两年的价格。现在实际上进口的大豆,加上运费,加上落地以后的3%的关税,再加上一些费用都合在一起,最终到达口岸的价格4000块钱的价格,我们的价格显然是高于他了。几个因素都要考虑,农民的成本和获利的情况、国际市场和国内市场价格比较差,还有国内外各个不同品种的比重,比如大豆,大豆现在我们自己的产量已经满足不了国内需求的20%,80%以上都是来自国际市场,你可能就要更多考虑国际市场的因素。

比如说棉花价格,总体上来讲,我们生产的棉花占国内市场消费比重还比较大,你就要考虑和国际市场之间的关系。所以,这个是第一次做,现在实际情况是,我们过去每年都在收获季节之后,再对纳入临时收储的品种公布价格。现在冬小麦已经进入播种了,棉花和大豆还没有进行播种,有关部门正在抓紧测算,到底公布一个什么样的目标价格,对农民来说是能接受的,对市场来说也是能接受的,而且将来公布之后,如果新的大豆一上市低于这个目标价格,就要跟农民讲清楚,我公布的目标价格最后在销售的过程中没有达到,差的这部分,由政府补贴的方式给他。这些问题,有关部门包括国家发改委、财政部都在进行测算,所以今年只推出这两个试点,一个是棉花,一个是大豆,而且棉花是限定在新疆,大豆就是东北和内蒙。包括小麦和大米,过去我们实行的是最低收购价,今年继续实行,不改。玉米过去实行的是临时收储价,今年继续实行临时收储价。还有油菜籽和糖料过去实行的是临时收储价,今年也不改,所以今年试点的只有这两个区域的棉花和大豆。

农民日报记者:

在今年的1号文件当中,我们看到在完善国家粮食安全保障体系当中提到了科技支撑,因为我国目前的粮食达到6亿吨,也实现了“十连增”,如何通过科技手段来保障我国的粮食安全?第二个问题,我国首次提到土地承包权承租的问题,实施的过程和步骤是怎么样的?包括后面提到的新型农业经营体系的问题将如何构建,您能不能具体谈一下?谢谢。

唐仁健:

今年1号文件对科技部分非常重视,可能你们注意到,有个总体讲科技的,另外还特别拿出来一条讲良种和机械化,这足以表明科技的支撑作用。粮食安全,刚才陈主任讲到,我们新型粮食安全战略的五句话,最后一句是科技支撑,其他支撑都没有讲,所以最长远的农业发展和粮食安全的保障根本出路在科技。保障粮食安全的科技,有几个方面,一是从大的层面,人的素质,经营体系,待会儿要讲到,那个另说了。但是起码是刚才讲的一个是粮种,一个是机械化,这两个环节非常重要。杂交水稻已经改变了中国粮食的命运,世界都注意到。今后在良种上、品种上怎么突破,也要继续的加大力度,这方面国家也出台了很多政策。二是机械化,机械化现在到了耕种收综合的水平,刚才陈主任已经提到了,是59%。今后我们的总要求和目标,是要推进大田作物,主要是以粮食为主,全程的机械化,因为现在每个环节还不一样。这里面又有几个薄弱环节今后也要加强,一个是机插秧。机插秧这个环节非常薄弱,今后还要突出,还有棉花机采棉这个环节很薄弱,再有是糖料,糖料的收获现在基本上靠人工,劳动强度非常大。我想主要是从这两个方面来推进农业特别是粮食的科技进步,长期确保粮食有可靠的科技支撑。

经营体系的创新问题,去年中央1号文件,包括这次三中全会和今年的1号文件都对这个问题做了大篇幅的规定,主要主体有这么几个方面,一个是如果新型的主体,当然前提是强调一般农户,因为我们绝大多数生产经营还是靠一般农户,在这个基础上,一个是专业大户,再有是家庭农场,另外农民合作社,再加上产业化的龙头企业。这四个主体,这几年各地都在培育和发展,今后主要是看各地适合哪类主体,就发育哪类主体,大田作物恐怕更多的是靠农户,靠家庭农场,靠户的概念。其他的生产,非大田的,像园艺、设施农业等等,也许合作社和龙头企业的作用大一些。再一个强调四大主体他们之间的关系,不是一个简单的取代和平列的关系,有的也是相互交叉交融的,比如有的环节,基本大田作物是靠农户,但是有的也要靠合作社,加工、增值,进入市场、树立品牌,这些可能要靠龙头企业。所以这四个主体,第一各地培育它最适宜的主体。第二是适宜主体不要简单地把它对立或截然分离开来,有的作用是相互交叉交融的,所以政策上讲,这些都要给予支持。今年的1号文件,比如对家庭农场的登记上,对农民合作社在税收以及其他方面,允许财政补贴形成的资产转交合作社持有和管护。这些都是培育新型主体的举措。最后还是要强调一句话,培育新兴主体一定别忘了那70%、80%的一般农户,这些是我们今后最基本的经营主体,什么时候都不能忘了他们。我们的扶持和支持政策应该把重点还是瞄准一般农户,千万不要因为新型主体的培育,就忘了普通农户这个基本面,一定要把握好这些关系。

法制日报社记者:

请问陈主任,为了这次深化农村土地制度改革,需要哪些法律法规随之作出完善调整,比如说《土地管理法》很多次被列入当年人大立法的修改范围,但是又不了了之。比如说它的下位法集体土地征收补偿条例,这个大家都很关注,但是目前也没有具体的出台时间表,请谈谈这方面工作的进行情况和您对这个问题的看法。

陈锡文:

土地制度改革,很多人都说十八届三中全会的《决定》中是个很吸引人的亮点,这次三中全会之后,无论是在中央经济工作会议上,在中央城镇化工作会议上,还是在中央农村工作会议上,中央领导同志的讲话中也都特别强调。这个1号文件可以说是对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排,当然推进土地制度改革都会涉及到现行法律法规政策的调整。从三中全会提出的要求看,主要是几个大的方面:

第一方面,符合规划和用途管制,这样的农村集体经营性建设用地允许进入市场,和国有土地享受同等权利和同等价格。这是一个非常大的政策。实际上要修改的法律,我个人认为,《土地管理法》里肯定有,土地管理法规定农民集体建设不能以任何方式出让、转让等方式给别人作为非农建设用地,这就需要改,就是土地管理法第63条规定,实际上就需要作出调整。另外,我想大家也看到,包括宪法第10条规定,城市土地属于国家所有,如果说进入市场的这部分土地是在城市规划区范围之内,今后的城市土地就不完全是国家所有,也会有集体所有。所以,这是一些非常重大的法律修订。因此,中央特别强调对土地制度改革牵一发而动全身,必须谋定而后动,必须非常慎重稳妥地推进试点。

这次的一号文件就非常明确提出,要求有关部门抓紧研究制定这方面试点方案。按照这个规定,能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地,数量其实并不是很大,因为它有前提限制,就是能不能进入必须符合规划和用途管制,就是说如果不符合规划,是不可能进行的。可以进入的不是所有的农村土地,而是集体经营性建设用地。集体经营性建设用地分三类,有宅基地、公共设施和公益性用地,还有经营性用地,就是乡镇企业用地。也就是说,只有当符合规划和用途管制的土地,比如乡镇企业用地、集体经营性建设用地,这部分土地才可以直接进入市场。可以想像,我们在城镇扩展过程中或者在工业园区扩大过程中,如果规划修改了,有一部分农村土地要变成城镇建设用地或者农业建设用地的时候,这里头符合规划用途管制的农村集体经营性建设用地,要和国有土地有同等权利。到底怎么做,这件事情非常复杂,有关部门正在研究制定方案。

打个比方,如果这一个乡镇的地被规划为进入城镇建设用地了,那么在这个乡镇里有三万亩土地,有各种各样的用途,有耕地,有农用地,有农村建设用地,但这里面只有农村建设用地里面符合规划和用途管制的集体经营性建设用地,这部分说得通俗一点就是不征收了,转成城市建设用地,仍然保持农民集体所有的性质,这是需要进行试点的。试点的结果才能决定这个法修不修,怎么修。这是需要考虑的一个方面。

第二方面,考虑农村农民土地承包经营权抵押担保的问题,这也是长期以来一直争论的问题。这次的《决定》,根据三中全会的精神,明确写了,在明确集体所有权,稳定农户承包权,搞活土地的经营权的基础上,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。如果这一条要实行,不仅仅涉及到土地的法律法规有的要修改,而且要涉及到担保法。因为担保法中规定原来是不许的,但是过去没有考虑到农村的耕地,农户承包的土地可以实行三权分离,过去只考虑两权分离,所有权和承包经营权分离了,现在又提出承包权和经营权还可以分离,去抵押的就是经营权,而不是承包权。承包权大家都知道,什么样的农民可以承包本集体的土地呢?就是本村的农户才可以承包,所以它是一个成员权,成员权怎么去抵押呢?但是经营权可以,农户自己经营这个土地,他可以拿经营权去抵押,把经营权流传给了别人,别人在得到他同意下,经营权也可以去抵押,但这也涉及到法律的调整。

第三方面,三中全会中提出的农民住房财产权的抵押、担保和转让,这个事就更复杂一些。《决定》里讲到住房财产权,没有涉及到地,但是所有人都知道,地和房是不可分的,你这个房屋产权证一定包括土地使用权在里面,现在我们提到的农民住房财产权到底是不是包括批准给农民使用的宅基地使用权?这个还需要进一步探讨。因为宅基地使用权,按照现在的法律规定,只有本集体组织的农民才有权申请,不要说城里人,就是隔壁的村也不能跑到这个村申请宅基地,所以这个事情比较复杂。所以三中全会《决定》中非常明确,选择若干试点,审慎稳妥地进行推进。如果这个事情在推进过程中提出一系列各种各样的问题,要在试点中化解它。你刚才讲到,很多事情都涉及到法律,而我们要建立一个法治国家、法治政府、法治社会,改革也必须在法制化的轨道上推进。从法制化轨道推进来看,有些东西要突破现行法律法规怎么办?从已有的35年改革经验来看,有三个办法,第一,这些改革措施、改革要求是中共中央全会提出来的,所以中国共产党作为执政党,党中央有权向人民代表大会提出修法或者立法的建议。

很多人了解到,1998年中共中央召开十五届三中全会,那个全会的《决定》叫做《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》,提出了加快制定相关法律,赋予农民长期而有保障的土地使用权。人大常委会就根据中共中央的这个建议,后来就出台了《农村土地承包法》。所以第一,中共中央可以向人大常委会提出修法建议,这是一个办法,修了全国实行。第二,去年大家都经历过的,上海自贸区的建立,涉及到有一部分法律在一定的阶段内在自贸区内不实行,涉及到三项法律,不实行这个法律,要经过什么手续呢?国务院研究同意之后,报请人大常委会审议,人大常委会同意有三项法律在三年内在上海自贸区范围内不实行,根据这三年的实验,如果它可行,就修改法律,如果不可行就退回去。第三,在改革初期,1984年,全国人大常委会授权国务院,为了推进改革,在局部地区突破个别的法律法规的限制进行试点。所以并不是说所有法律都得修改了才能去做,你如果是搞试点,可以在局部地区现行法律没有修改的情况下,经过一定的法律程序去推进。经过一定的试点之后,再总结经验,如果认为这些办法好,现有的法律法规不合适就改现有的法律法规,也有的可能觉得这个还不能动,就可能再延续。实际上我自己理解到,涉及到的法律是非常多的,不仅仅涉及到农村土地问题,还涉及到其他很多的方面。比如说抵押金融就涉及到金融,涉及到担保,入股就涉及到公司法,所以有关部门目前正在按照三中全会的要求抓紧清理,我们要推出这些重大改革,会涉及到哪些法律法规和政策,依据这些法律法规政策所涉及的对农村经济社会影响的不同,来确定试点的范围,来确定什么时候通过什么方式批准地方进行试点。当然如果不涉及现行法律法规的,《决定》里讲了,鼓励地方先行先试,但是涉法的改革一定要经过一定的程序得到批准。

财新传媒记者:

这次中央1号文件出来了,里面有一句话挺有意思的,探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点,是不是意味着咱们要做实村民小组层面的制度建设呢?是不是意味着自然村可以搞试点了?

陈锡文:

我想实际情况是这样,中国农村的土地制度实际上是延续了改革之前人民公社三级所有队为基础的制度,所以在有的地方,农村的土地所有权主要是在过去的生产小队,也就是现在的村民小组,一部分地区是这样的。但是,也有一部分地区不是这样,人民公社时期就是土地所有权就是在过去的生产大队,就是现在的行政村、村委会这一级。所以不是全国所有的地方土地所有权都在村民小组。第二,这里提出来土地在村民小组的一些地方开展试点,也并不是说所有村民小组的地方都要实行以村民小组建立村委会,不是这种情况。实际上,我们也是根据各地的探索,进行总结的。比如有些山区、丘陵地区,交通不便,相互之间居住也比较分散,就没有多少交往,针对这样一些特定的地区,他们开始自己探索,能不能以村民小组来建立村委会,考虑的主要原因是两个,一个是产权是一致的,这个地是我们小组的,这是财产基础。二是这个小组的人非亲即故,至少不是亲戚的话,大多都是几代们住在一起,都是老熟人,情感上也比较一致。这里提出来对这样一些地区可以进行试点。但是也很现实地看出,如果以村民小组进行村委会的建设,村委会数量就不知道要增加多少。我们现在从全国的状况来看,村民委员会是58万多个,但是村民小组大概在二百六七十万,你要增加五倍左右,这个成本马上就会上去。所以到底是否可行,提出进行探索的有一定的合理性。我刚才讲了共同的财产基础,共同的情感基础,这是搞好村民自治的有利方面。不利的方面,可能整个的运行费用到增加,而且规模太小,很多事情对农业资源的开发,对引进外部资金可能不太有利。到底是否可行,要经过试点,试点也不是要全部展开。但是从目前的情况看,法律的规定并没有说过去的生产大队才是唯一建立村委会的地方。所以以村民小组为单位进行村委会建设的试点在法律上不违法,但是是否可行还需要经过试点。

每日经济新闻记者:

您刚才提到,现在土地实现集体所有,稳定承包权,放活经营权,是一种三权分置的形式。但是现在农村有些集体可能处于瓦解状态,集体在土地上将来会起什么作用?另外一个问题,有媒体报道,现在因为土地流转以后,现在很多的资本开始像炒房地产一样,如何防范这种资本炒作农地的情况?

陈锡文:

土地制度改革我刚才讲了本身是非常受人关注,因为土地是非常重要的资源,某种程度上,很多资源已经进入了开发状态,或者说很多资源都已经资本化了,或者有了归属了,在相当程度上,中国农村的土地还没有被其他主体所掌握,主要还是在集体和农户的手里。你刚才讲到,关于集体对未来的土地会起什么样的作用,我觉得今年的中央农村工作会议上习近平总书记作了非常重要的讲话,其中讲到土地制度改革他用了四记话,叫“四个不能”:土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了,不能把耕地给改少了,不能把粮食给改滑坡了,不能把农民的利益损害了。所以进行土地制度改革,这四条是原则,或者叫底线,要继续维持农村的集体经济组织制度,要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。怎么解读三中全会和这次1号文件中关于土地制度的改革,我觉得这应该是个必须考虑的四条准则。

第二,你讲到一些地方炒作土地等现象,我们了解到确实有,也在抓紧制定各种各样的政策措施。比如说公司企业进入农业,去年的1号文件就已经提了,今年三中全会《决定》中也提了,这次还是在提,我们主张引导公司企业到农村去,去从事适合企业化经营的种养业,但是并不是说什么农业都可以适合企业化经营。而且我们也很明确,我们不鼓励公司企业到农村去跟农民争夺有限的耕地资源,因为一家一户可以经营,而且可以在社会化服务的支持下,经营得也不错,农民现在就业还不够充分,转移也有困难,所以还要保障农民的就业。

这次《决定》里明确提出,要探索建立公司企业进入农村,如果他租赁耕地的话,要实行风险保障金制度。改革三十多年来,我印象中至少有过三次,公司企业下乡下得比较多,转租农民的土地也比较多,但是往往他去的时候这个市场很好,比如我曾经到中部一个省,那个地方产莲藕,产得很多,市场也很大,公司企业去农村租赁土地的时候,他说我要生产藕,市场很好,向农民租地。租过来之后,把稻田变成藕塘,种藕了,结果去的太多,时间过了两三年这个藕就过剩了,市场卖不出去了,这个老板就走人了,农民找不到他。但是这个地从稻田变成藕塘,从藕塘再恢复成稻田,这个代价不得了,没有人管了,所以农民的损失就很大。我曾经看过一些地方,桑蚕丝产量比较大,有一段国际市场生丝价格很好,也有很多企业下乡,把农民的地租过来,种桑叶,让农民发展养蚕,市场好了三四年以后,市场价格跌了,老板也走了,农民怎么办呢?农田都变成桑树了,你要把桑树都拔出,进行恢复是多大的代价。所以就提出要避免伤害农民,你要提交风险保障金,你不能一拍屁股走了就拉倒。所以任何主体流转土地或者租赁土地的过程中,我们都强调一条,必须坚持用途管制,农地农用,不能随意改变它的用途。

其实我知道,各个方面在议论想到农村去炒点土地、拿点土地,其实都是醉翁之意不在酒,没有多少人是愿意到农村去租了土地继续种粮的,所以很多土地被转租之后非粮化、非农化现象必须被遏制的。一遏制,很多人看到土地增值空间就有限,农地在用途管制的情况下,再怎么转让,价格升值也是有限的。所以最重要的是要避免农地违法改变用途,只要抑制了这一条,很多投机心理就打消了。现在确实有些地方以各种各样的名义组建空壳合作社,以各种各样的名义说公司企业要下乡,要租赁农民的土地。其实真正发展大农业、发展粮棉油短缺农产品的生产,国家政策都是支持的,就怕是拿了土地之后,既不考虑农民的利益,还改变土地的用途,对国家从宏观上来讲,对粮食安全是一种非常大的挑战,对农民的利益来说,更是一个明显的损害。

所以我想,这些政策应该说逐步要理清楚,制定出规矩来。今年要做的很大的工作就是这方面,一方面我们要鼓励,因为农村人在流动,所以土地作为生产要素当然也要流动,让它流动才能激发活力,但是流动要有规矩,要有底线,不突破底线、按规矩流动,这些都应该得到支持。但是突破了底线,损害了农民的利益,损害了农村的基本制度,损害了国家的粮食安全,那是绝对不能允许的。

主持人 郭卫民:

感谢陈主任、唐副主任耐心详细地回答了大家关心的问题,也谢谢大家出席今天的发布会,今天的发布会到此结束,谢谢。

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