小龙龙

关于农民工问题的几点基本看法六

三、对外来流动劳动力退路的评估

     判断农民工对目前中国社会可能造成的震荡，与一个问题是有密切的关系的，这个问题就是：在经济紧缩时期，当城市中不能提供足够的就业机会的情况下，农民工还有没有可能回到家乡。如果考虑到中国经济发展的大起大落的特征，这个问题就尤其值得注意。一般地说，在经济迅速增长的时期，城市中所能提供的就业机会会大量增加。这也就意味着这时会有大量的农民工向城市涌来。但当经济紧缩的时期到来的时候，城市中的就业就会明显减少。在这样的情况下，为城市所无法容纳的农民工有没有回去的可能性和现实条件。而要回答这个问题，又会涉及两个更具体的问题，一是他们是否有回去的意愿，二是他们是否有回去的可能。
     值得注意的是，近些年来，当人们关注大量农村劳动力从农村向城市涌来的时候，实际上也有相当的一批农民工从城市中返回到农村，有人将其称之为“回流现象”。在最近一些年中，一些输出农民工最多的地区，如安徽、四川、湖北、河南等地，都不同程度地出现了这样的现象。最值得人们关注的是，其中的有些人利用在打工地学到的技术、积累的资金和经验，以及建立的关系，回到家乡创办或领办了一批乡镇企业。据安徽阜阳地区1993年的调查，有一定影响和相当规模的这类企业就有700多家（秦德文、高路，1994）。来自其他一些地方的报道，也证明了类似现象的存在。比如，湖南省的宁远县，在90年代初期的时候有15万多农村劳动力南下打工，但同时有3700多人回乡办起近700家企业（乐黎明、杨又华，1994）。

那么，回到农村，并创办乡镇企业的农民工，具有一些什么样的特点？或者说大体是一些什么样的人？阜阳的调查表明这些人具有这样的一些特点。一是年龄的30--40岁之间，占71%；二是具有初高中的文化程度，两者相加占81%；三是在外打工的经历一般在5----10年；四是60%在外打工时是用人单位的技术骨干，20%既是技术骨干，又是中层管理人员。调查中没有提到，但我们可以进行推论的还有两点。一是在这个年龄段上，基本是已婚者；二根据总体情况推断，其中可能是以男性居多。也就是说，这些返乡创办乡镇企业的人，基本是已经成婚的、男性的打工成功者。
对于农民工回流的原因，有人强调思亲恋家、恋故土，但这样的解释显然是缺少说服力的，因为我们马上可以举出一个反证：为什么那些从农村中考上大学，又留在城里工作的人不因思亲恋家而回流？另一个更为可信的解释是，他们是回乡寻找更好的机会。而这里所说的“更好”是与他们在城市中的境遇直接有关的。在现行体制之下，农民工实际上是一种很独特的社会地位、社会身份和社会群体。他们的户口是农村的，但其基本的活动场所却是在城市中。有的甚至只是在春节期间才回到农村生活几天。更有举家出来而几年不回老家的。他们被社会承认的那些活动，都是在城市社区中进行的，他们服务的对象是城市社区，而且，在许多城市中，他们的活动已经成为不可缺少的一部分。但是，他们却不被他们所服务的那个社区所接纳，甚至被排斥，他们在这里找不到自己的社会位置，他们的孩子无法在这里上学入托。即使是能够上学入托，也要被列入要高交费的“另册”。在人生的某些关键时刻，这种差异会表现出极为严重的含义。恋爱结婚，就是这样的一个人生的关键环节。一位在广东佛山市打工的农民工对此有着极为深切的体会。仅就打工而言，他无疑是一个成功者，成为一个厂团委的专职干部。而且谈了一个城里的女朋友。但按照他自己的话来说，却总是感觉“脚下没根”，“脚下站不住”，直到他用8000元买下一个城市户口，当天他再去与女朋友约会，才第一次感到自己的脚下有了根。而女工的生孩子，更是人生的一个重要的关口。在生育期间能够不被用工单位解雇，就已经是很幸运的了。而城市正式职工能够照发的工资，能够报销的医药费，对于她们来说，都是可望而不可及的。对于大部分打工的女工来说，生育即意味着自己打工生涯的结束。因此，对于那些或是已经学了一门技术，或是已经建立了有关“关系”的打工者来说，如果其他条件具备，回去创办企业，无疑是一种更好的选择。但问题是，具备这条件的打工者的数量毕竟有限。

关于农民工问题的几点基本看法五

三、农民工对城市生活的造成的冲击究竟有多大？
     无论是在官方的有关文件中，还是在报纸和电视等大众传播媒介上，或是在城市居民的口头议论中，对于农民工大量涌入城市后对城市生活所造成的冲击，都有绘声绘色的描述。这样的描述为民工潮现象蒙上了一片阴影。
     确实，在大量的农民工涌入城市之后，城市社会生活的紧张状态加剧了：公共汽车比过去拥挤了，社会治安比过去恶化了，其他的生活服务设施也出现了不同程度的紧张，原有的管理机构面对突然出现的大量的流动人口，也多少有些无所措手足。这无疑都是事实。但同时也应当看到，造成这种状况的原因，是与多少年来忽视城市的基础设施的建设直接有关的。而城市的基础设施之所以会如此落后，并不简单地是过去多少年来重生产轻生活的原因造成的，而是与长期以来的对城市化的消极态度倾向有直接关系的。换言之，我们目前的城市中的基础设施是按照城乡二元结构、城市人口规模相对静止这样的一个基本前提设计的。一旦过去建立在城乡二元结构封闭性基础上的户籍制度不再具有原来的约束性，这样的现象就不可避免地会发生。
     而且，即使是那种确实存在的农民工的大量涌入对城市生活所造成的冲击，对其程度也应当给予实事求是的评价。就目前的情况来看，对于由农民工大量进入城市对城市社会生活所带来的冲击，往往被人们夸大了。从我们调查的情况看，即使是在象东莞这样以农民工为主构成的工业社区中，问题也没有达到失控或接近失控的地步。人们之所以要对这些加以夸张，是因为脑子里有一个对比，而作为对比物的，就是在城乡二元结构严格限制农民进城，城市中的基础设施只是城里人的专利的时候的那种情景。而那种情景其实是一种很不正常的体制的产物。当然，这并不是说，交通紧张，住房紧张就是正常的，而是说，解决这些紧张状态的办法不应当是限制农民工，而应当通过基础设施的建设来解决这个问题。比如城市的交通设施的压力问题。由于农民工的大量进城，城市中的公共交通设施无疑是面临着巨大的压力，这种压力的确给城市中的居民造成了种种的不便。这是没有疑问的。但这只能用来说明，在城市中加快公共交通设施建设的必要性，而决不能成为阻止农民工进城的理由。
     即使是退一万步说，确实是由于农民工的大量涌入城市造成了这样的一些问题，那么如果不是仅仅从城市市民的角度，而是从整个社会的角度来看待这个问题，就可能会得出很不相同的结论出来。如果仅仅是从城市居民的角度来说，完全有理由对这个问题进行这样的强调。但如果从整个社会的角度来说，得出的可能就是另外的一种结论。在目前中国还有8000万人口的温饱问题没有彻底解决的情况下，这个担子显然并不仅仅是农村应该承受的，同时也是应该整个社会来承受的。话说得尖刻一点，在相当一部分农民的吃饭和穿衣的问题还不能解决的情况下，坐车稍微挤一点，或其他方面的生活不方便一点，其实也实在是算不上太大的问题。
     值得注意的是，农民工大量进城在社会秩序上所造成的种种问题，与我们目前的管理体制是有密切的关系的。我国城市中目前的治安管理体制，是根据城乡分割的二元结构设立的。比如，设多少个派出所，在什么地方设立派出所，都是严格以城市居民的分布为依据的。在这种情况下，在城市中的某一个没有派出所的地区，即使是积聚了大量的农民工，也不可能设立象派出所这样的社会治安管理机构。这样，就形成治安管理上的“盲点”。因此，正如人们所看到的，在一些农民工聚居的地方，社会治安的状况就比较差。应当说，这种情况与上述管理体制上的缺陷是有直接的关系的。
     而这个问题，完全是可以通过改善管理体制来解决的。比如，东莞的长安镇，本地人口为32000人，外来暂住人口有20多万，如果加上没有办理暂住证的，外来人口与本地人口的比例大约为10比1。而原来的治安系统就是为32000人的本地人口设立的。原来镇里只有一个派出所，十几个公安人员。近几年来，镇政府为了适应大量外来流动涌如的现实，大力加强治安警力建设。镇里设立了公安分局，并为公安系统配备了较现代的技术装备。同时，扩大社会治保力量，现在各区都有治安队和治安小队。现在该镇在全市处于发案率低的前十名，治安状况有了明显的好转。长安的例子说明，只要加强管理，治安问题是可以控制在一定的程度之内的。应当说，东莞的外来人口比例之高，已属极端。既然在东莞这样外地流动人口数量超过本地人口数量，甚至几倍于本地城市人口数量的地方，治安的问题也远没有到失控的地步，就说明治安问题并不是一个不可解决的问题。

关于农民工问题的几点基本看法四

二、流动过程：有序与无序之间

     在有关的研究，特别是在社会舆论和传播媒介中，都对农民工流动的盲目和无序给予刻意的强调。每年春节前后电视上报道的火车站前拥挤纷乱的场面，更加强了人们的这种印象。然而，农民工的流动真的象火车站前拥挤的人群所象征的那样混乱吗？我认为，对于农民工流动的秩序（或对社会秩序的影响），至少有下面几个问题是需要认真讨论的。
     一、乡土性劳动力市场：
     不可否认，在目前的中国，全国性的劳动力市场还没有形成，特别是缺乏应有的市场机制对农村劳动力的大量流动进行调节；国家的行政调节能力也是有限的，特别是面对如此大规模的农村劳动力的流动，国家的行政调节的能力就显得更是相形见拙。但这并不意味着农村劳动力的流动过程象某些人所说的那样是完全盲目的，更不象火车站前拥挤的人群所象征的那样无序。

二、城市中有没有容纳这些流动劳动力的能力？
     对城市容纳农民工能力问题的判断，直接影响到一个最基本的结论，即我们的城市是否能够容纳目前这个大规模的民工潮。而民工潮对我们的社会究竟能够造成多大的问题和压力，与对这个问题的回答也是直接有关的。对于这个问题，我觉得至少有三点是值得注意和讨论的。
     第一，现在城市的容纳能力究竟如何。作为限制农民工进城的一个重要理由，人们往往将现在中国城市的容纳能力估计过低。“成千上万的人一齐涌到城市中来，那怎么得了”。这不但是目前人们对民工潮存在种种戒心的一个基本的原因，实际上也是多少年来人们对城市化持抵触态度的一个基本的原因。其实，对于这个问题，事实已经做出了很好的回答。根据有关部门的说法，现在中国的流动劳动力大约有一亿人左右。当然这些人并不是全部到了城市，有的是在乡镇企业中就业，有的是在别处承包农田，但即使是算有一半是在城市的话，也大约有5000万人。这5000千万人之所以能够在城市中找到工作，能够在那里维持自己的生存，而且还能够把钱寄回家里去，就说明城市中能够给这样一个数量的人口提供生存的机会，就说明城市能够容纳他们。否则，人们就无法理解，他们为什么能够在城市中扎下根来，挣到钱，而且还能够养活留在家里的老小。一个更具体的例子是北京市。作为全国的首都，北京市对于外来人口的控制一直是最紧的。但即便如此，现在进入北京市的农民工已经达到350万人之多，相当于北京市市区人口的一半。如果是在十几年前，即民工潮还没有发生的时候预言北京市还可以容纳300多万的农民工，几乎没有人会同意这样的判断。但事实上，当这300多万农民工进入北京市后，虽然对城市生活造成了一定的压力，但这种压力显然并没有达到城市无法承受的程度。也就是说，这300多万农民工仍然是在北京这个城市的容纳能力之内。
     第二，城市容纳能力的两种含义。当然，我们并不否认由于农民工的大量涌入给城市生活造成的种种问题。比如居住的问题，交通的问题，农民工子女入学的问题，等等。如果从这个角度看城市的容纳能力问题，问题是确实存在着的。但应当注意到的是，目前人们所使用的城市容纳能力的概念，是一个很笼统的概念。而城市容纳能力，实际上是一个包含着相当复杂内容的概念。即使是我们将那些构成城市容纳能力重要内容的自然生态条件排除在外，城市容纳能力的概念至少应当看作是由两个有差异的内容构成的。也就是说，一是指城市对劳动力的容纳能力，这主要是指城市中所能够提供的就业机会。二是指对居民生活的容纳能力，即它的基础设施使得多少人能够在这里生活。从目前我国的情况来看，在不同的城市中，这两种容纳能力是有差异的。在大部分城市中，很可能是前一个方面的容纳能力超过后一个方面的容纳能力。也就是说，它们提供的生存就业机会远远大于对于居民生活的容纳能力。这种差异存在造成的一个明显的问题就是，几千万的农民工涌到城市之后，能够在城市找到就业的机会，能够在城市中生存下来，而在另一个方面，在城市的生活中却出现了种种的紧张状态，并形成种种的社会问题。但不管怎样说，我们应该看到，相对而言，后一种容纳能力要比前一种容纳能力更容易解决一些。

关于农民工问题的几点基本看法三

二、中国农民工流动的独特性：
     为了说明这个结论的含义，也许应当将我国目前存在的民工潮现象与其他国家工业化和现代化过程中发生的农村剩余劳动力向城市转移的过程进行一些对比。我曾经与一位匈牙利的社会学家讨论过工业化过程中农民向城市的转移问题。他介绍说，在匈牙利前些年也存在着这样的一个过程。那个时候，在匈牙利的一些家庭中，也存在有的务农，有的进城做工的现象。一般是男的进城打工，女的在家种田和养猪等。这表面上看起来与我国的情形是很相似的。但不同的是，在匈牙利的这些家庭中，主要的收入来源，是那位务农者，来自他们种田和养猪的收入，而那位打工者的收入只是家中的一种补充。在一个农村家庭中，之所以有人要到城市中做工，是因为农村中用不了那么多的人。这些到城市中打工的人才是真正意义上的“农村剩余劳动力”。
     在西方发达国家工业化初期发生的农村居民向城市移民的过程，也与此大体相类似。在这些国家发生农村人口向城市大量转移的时候，城乡之间的差别虽然也是存在的，但并不存在城市中较差的生活水平也要高于农村中较高生活水平的现象。拥有一定土地的农民的生活水平与城市产业工人的生活水平并不存在如此之大的差异，甚至这样的农民的生活水平要高于城市中的普通工人。在这种情况下，那些拥有相当土地的人们，就比存在非得转移到城市的动机；向城市转移的主要是失去土地的破产的农民。也就是说，在当时的情况下，拥有向城市转移动机的，只是农民中的一部分。我们通常所说的“圈地”运动，就是造成这种状况的一个重要原因。在“圈地”运动中，被从土地中排挤出来的农民，不得不离开家园，涌向城市。而那些拥有较多耕地的农民向城市转移的愿望并不十分迫切。那里所发生的，也是典型的农村剩余劳动力向城市转移的过程。
     从这里我们可以看出，在一个国家工业化和现代化的过程中，理论意义上的农村剩余劳动力向城市的转移，需要几个最基本的条件：第一，农村中存在以占有土地不平等为基础形成的高度社会分化，一部分人占有较多的土地，而另一部分人则没有或失去土地，甚至有的人连农业中的雇佣机会也得不到；第二，在分化的农民中，有一部分人的收入和生活状况与城市的差距不会太大，也就是说，那些占有较多土地的人并不具有向城市转移的强烈动机。只有在这两个条件具备的情况下，向城市转移的农民才会以农村劳动力的“剩余”与“非剩余”的区分为基础，向城市转移的才只能是所谓的“农村剩余劳动力”。
     而在我国，情况则与此不同。如上所述，我国目前的“民工潮”是在农村社会分化程度很低的背景下发生的，至少就土地的拥有而言，这种分化的程度是很低的。其原因就是上面所说的土地资源的匮乏和土地资源的平均分配。在这种情况下，“剩余劳动力”与“非剩余劳动力”的区分也就是相当不明确的。也就是说，尽管我国目前人－地矛盾突出，农村中存在大量的剩余劳动力，但这样的劳动力剩余，不是以部分农民的失业表现出来的，而是以普遍的就业不足或“潜在剩余”的形式表现出来的。对于这个现象，已经有许多学者注意到了，但却很少有人从这个背景来讨论目前我国农民工现象的形成原因和特点。事实上，如果仅仅是从“劳动力的剩余”的角度来解释目前我国这样大规模的民工潮，将导致这样的一种理解：流动出来的都是农村中的“剩余劳动力”，而“非剩余劳动力”则都留在了农村。也就是说，农民的外出打工，是建立在劳动力的“剩余”与“非剩余”区分的基础之上的。然而，真正的情形并非完全如此。实际上，在相当一部分地区，已经出现了农业劳动力不足的现象。这说明，农民的外出，并不是直接对“劳动力剩余”这样的一种状况的反应。在整个社会已经进入到工业时代的大背景中，依靠从事小规模的农业生产而获得一份与城市居民大体相当的收入，是根本不可能的。在上述的人－地矛盾和平均主义的土地制度之下，虽然无法形成西方工业化早期农民被从土地中排挤出来以及大量破产的情况，却形成了一种由于人多地少、小规模经营而导致的普遍贫困化。只有在乡镇企业比较发达的少数地区才是例外。
     如果是这样来看待农民工流动的原因，而不仅仅是将其看作是农村剩余劳动力的流动，就可以得到一个重要的结论，即普遍的贫困化使得几乎农村中的每个劳动力都是潜在的流出者，而不管他们是属于剩余的，还是属于非剩余的。其他的一些研究表明，如果一个农村劳动力在家乡的收入达到2000元的水平，他们就不太可能到外地打工。但在目前的情况下，由于人－地紧张关系和平均主义的土地占有制度，绝大多数地区的收入达不到这个水平。这样，就使得这些地区的几乎每个农业劳动力都是潜在的流出者。
     那么，这里就有一个问题需要进行解释：既然农村中的每个劳动力都是潜在的流出者，那么，为什么中国农村有5亿多劳动力，而流出来的却只有一亿人左右？可以对这个问题提供解释主要有如下的三个因素：一是一部分人实际上已经从农业中流动出来，进入其他的产业，从而克服了“由于农村中大量剩余劳动力的存在而造成的普遍贫困化”的问题，比如进入乡镇企业；二是有些人没有现实的流动机会，换言之，他们不是不想出来，而是找不到出来的机会，因为由于城市中就业机会的有限，没有一定的技能和机会，想在城市中找到现实的就业机会是困难的。许多有关农民工的研究都表明，亲戚、朋友、老乡等传统的社会关系是实现农民工流动的重要原因。三是家庭结构的影响，因为农民工的根还是在农村，他们不能扔下家完全不管，特别是那些家中有老人、病人，或有其他需要照顾的情况的，就很难流动出来。这实际上也可以反证出我们上述的结论。
     从这样的一个基本结论中，我们还可以进一步推断出另外的两个结论。第一，由于每个农村劳动力都是潜在的流出者，这就意味着，不但属于“剩余”的劳动力要往外流动，不属于“剩余”的劳动力也有强烈的流出动机。这样，在一些地区就可能会导致农业劳动力的短缺，土地的撂荒。即使是没有撂荒的，耕地也大多是由老人和妇女来耕种，这样，农业生产自然要受到影响。这样的情况在一些民工潮出现较早的地方已经开始出现。而且，可以预见，在没有其他有效措施的情况下，这种状况将会日益严重。第二，流动出来的大多是农村精英。无论是从我们自己的调查还是从其他的一些调查中，都可以发现，就流出者个人的特征来看，虽然其中的大部分都有务农的经历，但也有相当一部分人没有务农的经历。这些人是在初中或高中毕业以后直接出来打工的。这同时也就意味着，现在从农村流动出来的大都是农村中文化水平最高的人，或者可以将其称之为农村精英。农村精英的流出，虽然对于流出地来说是一个损失，或者可以称之为“社会侵蚀”的过程，但对于流入地来说，则是获得了一种宝贵的财富。
    从比较的观点所看到的这样几个基本的结论，对我们的启示是，必须高度重视我国农民工流动的独特性，从而制定有效的政策，以面对这个问题。

关于农民工问题的几点基本看法二

一、农民工：起源的独特性

     一、农民工是对于“由劳动力大量剩余造成的普遍贫困化”反应：
     按照发展经济学中劳动力转移的理论传统和社会学中城市化理论传统，农民工现象无疑应该被置于农村剩余劳动力和农村剩余劳动力向城市转移的知识框架中进行讨论。事实也的确如此。
     在我们的面前，摆着两个明显的事实：一是在中国大陆农村中，存在着数以亿计的剩余劳动力，根据粗略的估计，这个数字少说也在一个亿到两个亿之间；二是有上亿个农民工流动于城乡之间（或流向异地的乡镇企业），形成一个规模庞大的流动劳动力群体。于是一个合乎逻辑的解释就是，大规模民工潮的出现，是由于农村中大量剩余劳动力的存在；民工潮体现了农村剩余劳动力向城市转移的过程。
     这样的解释，在宏观的静态解释上是完全可以成立的，但如果从微观过程来看，却存在一定的偏颇，并在很大程度上衍生出对民工潮的扭曲印象。
     如果将农业看作是农村中的主要产业，那么，农村剩余劳动力的存在就意味着没有足够的耕地可供农村中的劳动力耕种。就此而言，结论是明显而确定的：目前中国大陆耕地的总面积不到20亿亩, 人均耕地约为1.4亩。而且在最近的十几年中, 由于工业, 特别是乡镇企业的迅速发展, 耕地在以每年约1000万亩的速度锐减, 仅1992年一年, 中国大陆就减少耕地1131万亩。从另一方面看, 全国70%的人口在农村, 农村就业人口达到5.23亿人, 从事、林、牧、渔业的为4.67亿人, 其中粮农4.2亿人。根据有关专家的计算, 在80年代末, 我国每个农业劳动力平均只拥有3.6亩耕地, 平均每个种植业劳动力实际播种面积为5.3亩, 平均每亩投工14. 67个标准劳动日,每个农业劳动力全年平均投入农业的标准劳动日不超过100个。仅以这种简单的计算方法，也可以得出一个基本的结论：如果不考虑农民的兼业问题，农村中的剩余劳动力大约在三分之二左右。
     这样就促使人们将农村剩余劳动力的大量存在，与大规模的民工潮的出现联系在一起。在我们开始进行农民工研究的时候，也是以此为基础提出基本的研究假设。当我们进行最初农民工调查访谈时，几乎都要非常详细地询问和了解下面这样的几个问题：“你家里有几口人”？“其中有几个劳动力”？“承包了几亩土地”？“是旱地还是水田”？“亩产有多少”？“来自种田的收入有多少”？在这些问题的背后，有一个基本的假设，这就是，农民离开家乡进城打工的一个重要原因，肯定是是人多地少，换言之是由于农村劳动力的剩余。在调查中，对这个问题的回答当然是各不相同的。但出乎我们原来预料的是，有相当的一部分访谈对象对回答这个问题并不重视，他们的回答往往是一句相当笼统的话：“种田不挣钱”。在回答者中间，还有相当一部分人根本说不清家中承包土地及由此形成的收入的情况。这部分人多是年龄比较小，刚刚从学校中毕业就出来打工的。这些回答给我们一个明确的信息：在他们的心目中，承包的土地是多几亩还是少几亩，并不重要，因为无论是多几亩还是少几亩，反正是“种田不挣钱”。即使是那些来自人均耕地较多地区的打工者，也大多是这样的一种说法。也就是说，在农民工自身的脑海中，并不存在一种具体的土地和劳动力的关系。进一步说，并不存在“农村剩余劳动力”这样的概念，比如家里的地需要几个人种，还有几个人是属于剩余的等等。相反，支配着他们的流动行为的，是一种对农业收益的概念。
     这使得我们不得不修改原来的假设，并由此推断出一个初步的新结论：即目前我国农村劳动力向工业和城市的流动，从微观过程的角度说，并不是直接对“大量农村劳动力处于剩余状态”这种状况的反应，而是对“由于劳动力大量剩余而造成的普遍贫困化”这种状况的反应。这里要特别加以说明的是，这两个看起来似乎差别不大的结论，却有着完全不同的含义。

关于农民工问题的几点基本看法一

近些年来出现的大规模民工潮表明，在中国大陆，作为工业化和现代化一般规律的农村剩余劳动力向城市转移的过程，实际上已经开始。不过，这种转移，并不同于西方国家以及其他已经基本上实现城市化的国家所发生的农村向城市的移民过程。从最表面的现象看，那些国家的移民过程是农村的居民到城市中工作和定居，而这个过程在中国是以所谓“农民工”的形式表现出来的。这种转移途径，我们可以理解为作为积极的社会行动者的农民与正在软化的制度安排约束之间互动过程的结果。
这样的转移过程，既在僵硬制度（尽管正在软化）约束下创造了农村劳动力转移的可能性，也产生着其特有的问题。因此，从农民工现象出现开始，在政府部门、城市市民、大众媒介和学术界中，就发生了对于农民工现象的种种争论。虽然我们可以说，随着时间的推移，总的来说，对于这些农民工，社会经历了一个从不接受到逐步开始接受的过程。但尽管如此，人们还是对日益扩大的民工潮持有一种明显的戒心。这种戒心最突出地表现在政府某些有关政策上。归纳起来说，这种戒心，主要是来自三个方面。一是认为大规模的农民工流动是无序而混乱的；二是认为大量农民工的涌入，远远超出城市特别是大城市的容纳能力，因而会给城市生活带来种种的困扰和问题；三是认为在经济紧缩时期，如果这些人在城市中找不到工作，而又回不到农村去，就会成为带有造反倾向的“流民”。
《第三只眼睛看中国》一书用略有夸张的极端口气对这种担忧做了有代表性的描述：“流民潮几乎就是社会的一个火药桶。从心理学的角度分析，几十万人处于一种盲动的状态下，由于相互间的情绪共振作用，可以毫无理由地使每一个分子都产生强烈的被虐心理和报复欲望，每一个分子的这种情绪又共同形成一种强大的破坏力，随时可能爆发为一场没有首领没有目标的死亡性运动。在此时，任何一个低级谣言都能指引这支盲动的巨大力量冲向一个无辜的目标。所以此时，任何一种偏激的、宗教的、反权威的思想和信念都极易根植于人们的意识深处，一个极端的反社会的党派往往在这时才能抓获它的基本群众。而在这以后，反社会的心理将长久地影响曾一度处于流民潮的每一个人”（洛伊宁格尔，1993）。从某种意义上来说，一些地方所制定的限制农民工流动的政策措施，就是以这样的一种担忧为其基础的。

当前需要着力研究解决的几个问题

解决农民工问题涉及面广，需要做多方面的工作。当前，特别要抓紧解决涉及农民工利益的一些带普遍性和最现实的问题。

　　第一，着力解决农民工收入偏低和生产生活条件差的问题。这是农民工最直接的切身利益问题，也是当前农民工反映强烈的问题，必须下大力气加以解决。一方面，要从制度机制上杜绝拖欠和克扣工资的现象，通过建立工资支付监控制度和工资保证金制度，做到农民工工资发放月清月结或按劳动合同约定执行，切实加大对拖欠农民工工资的用人单位处罚力度。另一方面，要规范农民工工资管理，严格执行最低工资制度，制定和推行小时最低工资标准，逐步改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。现在，不少地方在这两个方面都做了积极探索，要认真总结经验，推广成熟做法。同时，要改善农民工生产生活条件，有关部门应切实履行职业安全和劳动保护监管职责，企业必须按规定配备安全生产和职业病防护设施，强化用人单位职业安全卫生的主体责任。要依法保障农民工的休息权和休假权，监督用人单位严格执行国家关于职工休息休假的规定，对于延长工时和占用休息日、法定假日工作的，必须依法支付加班工资。任何企业都不得压低或变相减少加班时间的工资支付。要多渠道地改善农民工居住条件，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全标准，通过完善社区文化设施和公共服务，丰富农民工业余文化生活。

　　第二，加强农民工就业培训和劳动合同管理。关键是要改革城乡分割的就业管理体制，逐步建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，为农民工提供平等的就业机会和服务。各地方、各部门要进一步清理和取消针对农民工进城就业的各种歧视性规定和不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批和行政收费。各级政府都要把帮助农村富余劳动力转移就业作为公共服务的重要内容；城市公共职业介绍机构要向农民工开放，免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍；要依法规范职业中介、劳务派遣和企业招用工行为。要适应工业化、城镇化、现代化进程和农村劳动力转移就业的需求，加强农民工职业技能培训，大力发展面向农村的职业教育，提高农民转移就业能力。要严格执行劳动合同制度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导与监督，制定和推行规范的劳动合同文本，建立权责明确的劳动关系。任何单位都不得违反劳动约定损害农民工合法权益，特别要依法保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工，对介绍和使用童工的违法行为应从严惩处。

第三，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。农民工的社会保障是一个相对复杂的问题，也是各方面都比较关注的问题。抓紧建立符合农民工就业特点的社会保障制度，已成为一项重要而紧迫的任务。这既涉及维护农民工权益，也关系稳定农民工队伍。要根据农民工的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，首先着力解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。农民工的社会保障，要适应农民工就业流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害；要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。各地都要认真贯彻落实《工伤保险条例》，依法将农民工纳入工伤保险范围，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。

　　第四，改善对农民工的公共服务。农民工输入地政府要切实转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。要在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。当前，子女上学是长期在城市工作农民工面临的一个突出问题。输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育事业发展规划，列入教育预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。输入地政府还要加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作；实行以输入地为主、输出地和输入地协调配合的管理服务体制，全面搞好农民工计划生育管理和服务。

　　第五，健全维护农民工权益的保障机制。目前，涉及农民工的侵权案件屡屡发生，由于多种原因使得维护农民工合法权益工作困难重重，健全维护农民工权益的保障机制至关重要。要保障农民工依法享有的民主政治权利，保障农民工参与企业民主管理权利。农民工在评定技术职称、晋升职务、评选劳动模范和先进生产者等方面要与城镇职工同等看待。要依法保障农民工人身自由和人格尊严，严禁打骂、侮辱农民工的非法行为。要深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工户籍问题。当然，户籍制度改革是一个十分重要而又相对复杂的问题，一定要根据大中小城市的不同情况，从各地实际情况出发，积极而稳步推进。要加大维护农民工权益的执法力度，健全农民工维权举报投诉制度，做好对农民工的法律服务和法律援助工作。应充分发挥各级工会、共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。

　　第六，大力促进农村劳动力就近转移就业。这是走新型工业化道路的必然要求，是解决我国庞大农村劳动力转移就业的必由之路，也是我们必须长期坚持的重大指导方针。据调查，目前全国已转移的农村劳动力中，在县域经济范围内吸纳了６５％，主要是在乡镇企业和中小企业就业，浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内就地、就近转移的农村劳动力都达到９０％左右。实践证明，这种就业模式和途径是十分必要和重要的。一定要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力在当地转移就业容量。要努力引导相关产业向中西部转移，增加中西部地区农民在当地就业机会。要大力开展农村基础设施建设，这不仅可以帮助农民改善生产生活条件和增加收入，也利于促进农村富余劳动力就近就业。要提高小城镇产业集聚和人口吸纳能力，鼓励外出务工农民回到小城镇创业和居住。特别要依法保护农民工土地承包权益，这是降低农民工在城市失业风险、维护社会和谐稳定的一个重大问题。

　　第七，着力提高农民工自身素质。由于农民工已经并将进一步成为我国产业工人的重要组成部分，这支劳动大军的素质状况，直接关系到我国产业素质和竞争力，关系到整个工业化、现代化水平。因此，一定要用极大的努力全面提高农民工素质，包括政治思想素质、业务技能素质、科学文化素质。要高度重视和切实加强对农民工的教育和培训，不断提高他们的科学文化水平。要在农民工中开展职业道德教育，引导农民工爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则，成为既熟练掌握职业技能，又具备良好职业道德的合格的产业工人。要开展普法宣传教育，引导农民工增强法制观念，知法守法，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。要开展精神文明创建活动，引导农民工遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，培养科学、文明、健康的生活方式。广大农民工要努力按照现代产业工人的基本素质要求自己，刻苦学习科学文化知识、学习业务和生产技能、学习国家法律法规和方针政策，要遵守社会公共道德规范，履行当地城市居民应尽义务。

　　２００５年初，国务院领导同志就研究解决农民工问题作出重要批示，要求国务院研究室牵头，组织党中央、国务院有关部门和有关地方以及部分专家，对农民工问题进行全面、系统、深入的调查研究，并在研究成熟后为国务院制定一个关于解决农民工问题的指导性文件。历经１０个多月的努力，课题组形成了一批调研成果，并起草了一个指导性文件；２００６年１月１８日，温家宝总理主持国务院第１２２次常务会议听取汇报，并讨论通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的文件，已经发布实施。这本《中国农民工调研报告》，汇集了对农民工问题作系统调查研究的丰硕成果。这些研究成果，丰富了对农民工的地位、作用、现状、趋势和一系列相关问题的认识。农民工这一新事物还在不断发展变化中，请广大读者和我们一起继续关注和深入研究农民工问题，为这支新型劳动大军的可贵精神和重大作用鼓与呼，为从根本上解决农民工问题作坚持不懈的探索与奋斗。

解决农民工问题需要把握好的指导原则

农民工是我国工业化、城镇化、现代化进程中出现的新事物。解决好农民工问题，最根本的，是要有正确的指导原则。概括地说，既要遵循世界上现代化建设的一般规律，又要坚持从我国国情出发；既要积极解决农民工面临的诸多问题，又要把握改革发展稳定的大局；既要着力完善政策和管理，又要推进体制改革和制度创新；统筹城乡发展，推动中国特色工业化、城镇化、现代化稳步健康发展。进一步地说，解决好农民工问题需要把握好以下几个重要原则：

　　第一，公平对待，一视同仁。就是要尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性政策规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。这是坚持以人为本、促进社会公平和正义的具体体现，也是现代社会文明进步的重要标志。必须在全社会营造理解农民工、尊重农民工、保护农民工的良好氛围。这不仅要体现在涉及农民工的各项政策措施中，也要体现在各地方各部门的日常工作中，还要体现在用人单位的用人观念和做法中，任何部门、地方和单位都不应有歧视农民工的规定和做法。

　　第二，强化服务，完善管理。就是要转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务与社会管理。努力为农民工提供就业和改善生产生活条件的服务，提供维护合法权益和子女接受教育的服务。在管理方式上实现由防范式管理向服务型管理转变，在公共产品提供上实现由单纯面向城镇户籍人口向包括农民工在内的所有常住人口转变。要充分发挥企业、社区和中介组织的作用，使农民工享受应有的公共服务和权利，也使农民工更好地适应在城市工作、生活的新要求。

　　第三，统筹规划，合理引导。就是实行农村劳动力异地转移与就地转移相结合。要统筹城乡劳动力就业，搞好科学规划，实行正确的政策措施，引导农村富余劳动力有序转移。我国国情决定了和规定着在推进工业化、城镇化的过程中，必须坚持“两条腿走路”方针，坚持大中小城市和小城镇协调发展。既要积极引导农民进城务工，又要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村劳动力在当地转移就业。这样，才能确保农村劳动力的合理、有序流动，防止大量农民盲目涌进城市特别是大城市，避免一些国家出现过的大城市人口急剧膨胀和贫富悬殊的现象。

　　第四，因地制宜，分类指导。就是要坚持从各地实际情况出发，有针对性地解决农民工面临的各种问题。我们国家地域辽阔，各地发展不平衡，解决农民工问题也一定要考虑到各地的差异，不搞一个模式。近些年来，许多部门和地区进行了不少的尝试，积累了有益的经验。要加强对农民工工作的统筹协调和分类指导。输出地和输入地都要有针对性地解决农民工问题。要积极探索保护农民工权益、促进农村富余劳动力有序流动的有效办法和途径。

　　第五，立足当前，着眼长远。就是既要抓紧解决农民工面临的突出问题，又要靠改革和发展，逐步解决涉及农民工利益的深层次问题，形成从根本上保障农民工权益的体制与制度。我国农村富余劳动力转移流动将是一个长期的历史过程，农民工这一特殊群体也将伴随我国工业化、城镇化、现代化的长过程。解决农民工问题应该坚持当前和长远相结合，方向性和操作性相统一。对一时解决不了的问题，可以提出解决问题的原则、方向和思路，为各地进一步探索和完善措施留有空间。

　　贯彻以上这些原则，从根本上说，就是要全面落实科学发展观和构建和谐社会的重大思想，尊重、保护和善待农民工，走中国特色的农村劳动力转移之路。

充分认识解决农民工问题的重要性和紧迫性

大量事实说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量。据国家统计局调查，２００４年全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过２亿，其中进城务工人员１．２亿左右。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的６８％，在建筑业、采掘业中占到近８０％，在环卫、家政、餐饮等服务业中这一比重达到５０％以上。农民工在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。可以说，过去２０多年，如果没有农民工，我国的工业化、城镇化进程就不会有那么快，沿海地区新兴产业和开放型经济就不可能迅猛发展。

　　党中央、国务院高度重视农民工问题，已制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了积极成效。但从现实情况看，农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，拖欠工资现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、社会权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。进一步解决好农民工问题，有着极大的重要性和紧迫性，对于改革发展稳定和整个现代化事业具有全局性的重大意义。

　　解决农民工问题是落实科学发展观的迫切需要。科学发展观的重要内涵，是坚持以人为本，统筹城乡发展。这是我们党执政为民的宗旨决定的，也是实现全面建设小康社会目标的要求。落实科学发展观，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立健全统筹城乡发展的体制和制度，促进工农、城乡协调发展，使城乡人民共享改革发展成果，逐步走共同富裕的道路。从根本上改变城乡二元结构，必须实行有利于调动农民工积极性和维护农民工权益的政策措施。农民工促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，闯出了一条城乡融合发展、解决“三农”问题的新路。切实做好农民工工作，将有利于从根本上解决“三农”问题，协调工农关系，实现城乡共同繁荣发展。

　　解决农民工问题是建设社会主义和谐社会的必然要求。建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，是全面建设小康社会和实现现代化的重要目标。实现这一目标，必须使全体社会成员都享有平等权利，共享改革发展成果，这也必然要求解决好涉及农民工权益的一系列问题。只有妥善解决他们在劳动工资、就业环境、公共服务等方面存在的问题，切实保障农民工的经济、政治和社会权益，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境，才能促进社会公平正义，形成充满活力、有序安定的社会局面。

　　解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的必然趋势。各国在工业化过程中农村富余劳动力转移的规模、进度和方式不同，其社会效果也不一样。我国人口众多，农村劳动力数量也多，又正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，将有越来越多的农村富余劳动力逐渐转移到非农产业和城市中。农民工队伍的出现和壮大，是我国特色的转移农村富余劳动力的正确抉择和有效途径。大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国不是短期的，而必将是长期的。我们必须顺应工业化、城镇化的客观规律，并从我国国情出发，正确引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。能否解决好农民工问题，直接关系到我国现代化进程和宏伟目标的实现。

　　胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上的讲话中，提出了“两个趋向”的重要论断：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”并明确指出，“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”这是对我国经济发展进入新阶段的科学判断。温家宝总理在十届全国人大三次会议所作的《政府工作报告》中明确指出：“适应我国经济社会发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村发展。”提出要“进一步研究制定涉及农民工的各项政策。”这些重要论述和要求，为我们正确认识和高度重视解决农民工问题指明了方向。我们要从现代化建设规律和建设中国特色社会主义事业全局的高度，充分认识正确解决农民工问题的重要性、紧迫感和长期性。

切实保障农民工的地位五

五、农民工的教育培训问题

　　目前已有相当多的农民工意识到自身在文化水平和工作技能方面的不足是影响自身发展的重要原因，渴望通过学习和教育培训提高自身的文化水平和工作技能，进而改善自身的境遇。但由于大多数农民工工作辛苦，收入不高，在现有条件下，他们往往没有足够的金钱、时间和精力参加学习和培训。目前在农民工的教育培训方面，政府还存在缺位现象，政府理应承担起更多的责任。而从教育培训的内容来看，由于农民工多方面的素质都有待提高，因此针对农民工的教育培训应该是全方位的。从历史上来看，我国平民教育的理论和实践先驱晏阳初在国内外长期从事乡村建设和平民教育事业，积累了丰富的经验，非常值得借鉴。根据晏阳初的思想，平民教育是一个完整的系统工程，包括文化教育、生计教育、公共卫生教育和公民教育四大要素。文化教育旨在提高民智，生计教育旨在丰裕民生，公共卫生教育旨在强健民体，公民教育旨在培养民德，以造就具有知识力、生产力、健康力和公德心的“整个的人”。平民教育必须制定实施综合性的、整体性的计划，使教育、生产、健康、自治四大任务联环配合，同时并举。如果我国的农民工教育培训能够从这四方面入手，扎扎实实推进，这将是农民工的福音。

小龙龙