国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知20100406 
      
中华人民共和国卫生部   www.moh.gov.cn  2010-04-20   09:18:52 

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国办函〔2010〕67号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
  　《医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排》（以下简称《工作安排》）已经国务院同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
　　2010年是医药卫生体制五项重点改革承前启后、攻坚克难的关键一年。《工作安排》围绕五项重点改革三年目标，提出了2010年度的16项主要工作任务，明确了牵头部门。各地区、各有关部门要加强统筹领导，加大资金投入，精心组织实施，建立目标责任制，抓好落实。要坚定信心，克服困难，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，确保五项重点改革扎实有序推进，取得明显实效。
                                                        

国务院办公厅
                                                      二○一○年四月六日

 

 

　　2009年4月医药卫生体制改革启动实施以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区、各有关部门积极行动，协调配合，精心实施，五项重点改革有序推进，取得明显进展。为进一步明确任务目标，扎实推进改革，现提出医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排。
　　一、总体要求
　　深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）精神，紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”，突出惠民措施，提高服务水平，增强改革实效，充分发挥中医药作用，扎实推进医药卫生体制五项重点改革，为全面完成三年既定目标任务奠定基础。
　　二、工作任务
　　（一）加快推进基本医疗保障制度建设。
　　1.巩固扩大基本医疗保障覆盖面。主要工作目标：
　　（1）扩大城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）覆盖面，参保人数达到4.1亿。进一步做好城镇非公有制经济组织从业人员、大学生、灵活就业人员和农民工的参保工作。（人力资源社会保障部负责）
　　（2）基本解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工的参保问题。（人力资源社会保障部负责）
　　（3）巩固新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖面，参合率稳定在90％以上。（卫生部负责）
　　2.进一步提高基本医疗保障水平。主要工作目标：
　　（1）提高筹资标准。各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年120元，适当提高个人缴费标准。（卫生部、人力资源社会保障部、财政部分别负责）
　　（2）加快推进门诊统筹。城镇居民医保门诊统筹扩大到60%的统筹地区，新农合门诊统筹达到50%（力争达到60%）的统筹地区，城镇职工医保在有条件的地区先行探索、总结经验。基层医疗卫生机构门诊费用报销比例明显高于医院。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（3）提高报销比例。城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例达到60%以上，城镇职工医保政策范围内住院费用报销比例有所提高。所有统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（4）加大医疗救助力度。在资助城乡所有低保对象、五保户参保的基础上，对其经医保报销后仍难以负担的医疗费用给予补助。逐步开展门诊救助，取消住院救助病种限制。探索开展重特大疾病救助办法。（民政部负责）
　　（5）开展儿童白血病、先天性心脏病等儿童重大疾病医疗保障试点。（卫生部、民政部、人力资源社会保障部负责）
　　3.提高基本医保基金管理水平。主要工作目标：
　　（1）大力推广就医“一卡通”等办法，方便参保人员就医和医疗费用结算。在80%的城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统筹地区实现医疗费用即时结算（结报），患者只需支付自付的医疗费用。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（2）推行按人头付费、按病种付费、总额预付等支付方式。选择50种左右临床路径明确的疾病开展按病种付费试点。探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保险对医疗服务和药品费用的制约作用。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（3）积极做好农民工等流动就业人员基本医疗保险关系跨制度、跨地区转移接续工作，开展以异地安置退休人员为重点的就地就医、就地结算服务。（人力资源社会保障部、卫生部负责）
　　（4）鼓励有条件的地方提高基本医疗保险统筹层次。科学论证、有序开展基本医疗保障经办管理资源整合。探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。（人力资源社会保障部、卫生部、保监会负责）
　　（二）初步建立国家基本药物制度
　　4.进一步推进国家基本药物制度实施。主要工作目标：
　　（1）继续扩大基本药物制度实施范围，在不少于60％的政府办城市社区卫生服务机构和县（基层医疗卫生机构）实施国家基本药物制度。（发展改革委负责）
　　（2）规范基本药物招标配送，落实基本药物以省（区、市）为单位招品种规格、招数量、招价格、招厂家，逐步实现基本药物全省（区、市）统一价，保障基本药物的质量和供应。（卫生部负责）
　　（3）密切跟踪监测基本药物市场价格和供应变化，适时调整零售指导价格。（发展改革委负责）
　　（4）推行基本药物临床应用指南和基本药物处方集，确保临床首选和合理使用基本药物。（卫生部负责）
　　（5）全面提高和完善307种国家基本药物的质量标准，对基本药物进行全品种覆盖抽验和全品种电子监管，完善地市级药品不良反应报告评价体系。（食品药品监管局负责）
　　（6）落实国家基本药物医保报销政策，确保基本药物全部纳入医保报销范围，报销比例明显高于非基本药物。（人力资源社会保障部、卫生部负责）
　　（7）密切跟踪了解实施国家基本药物制度对药品流通行业的影响，积极研究解决办法。（商务部负责）
　　5.改革基层医疗卫生机构补偿机制。主要工作目标：
　　（1）进一步完善基层医疗卫生机构补偿机制，积极探索多渠道补偿，落实政府办基层医疗卫生机构实行基本药物零差率销售后的政府投入政策，保障其正常运行。（财政部、卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　（2）鼓励地方探索通过购买服务的方式，发挥医保基金对基层医疗卫生机构的补偿作用。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（3）鼓励有条件的地方将非公立基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围，探索规范合理的补偿办法。（卫生部、财政部、人力资源社会保障部负责）
　　（4）支持基层医疗卫生机构实行综合改革，中央财政通过以奖代补的办法，对实施基本药物制度进展快、基层医疗卫生机构体制机制综合改革成效好的地区给予奖励补助。（财政部、发展改革委负责）
　　6.深化基层医疗卫生机构人事分配制度改革。主要工作目标：
　　（1）落实基层医疗卫生事业单位和公共卫生事业单位实施绩效工资政策。（人力资源社会保障部、财政部、卫生部、人口计生委负责）
　　（2）实行能进能出的人员聘用制，建立以服务质量、服务数量和群众满意度为核心的考核机制，制定和完善绩效考核办法。（人力资源社会保障部、卫生部分别负责）
　　（3）研究拟定乡镇卫生院机构编制标准，科学合理确定乡镇卫生院人员编制。（中央编办、卫生部、财政部负责）
　　7.转变基层医疗卫生机构运行机制。主要工作目标：
　　推动基层医疗卫生机构主动服务、上门服务，开展巡回医疗，为城乡居民提供基本药物、基本医疗和公共卫生服务，使乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量占医疗机构门诊总量的比例明显提高。（卫生部负责）
　　（三）健全基层医疗卫生服务体系
　　8.进一步加强基层医疗卫生机构建设。主要工作目标：
　　在2009年基础上，再支持830个左右县级医院（含中医院）、1900个左右中心乡镇卫生院、1256个左右城市社区卫生服务中心和8000个以上村卫生室建设。（发展改革委负责）
　　9.启动实施以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划。主要工作目标：
　　（1）制定农村医疗卫生岗位需求计划，启动实施高等医学院校农村订单定向免费培养项目，2010年为中西部乡镇卫生院和基层部队招收5000名以上定向免费医学生。积极引导面向基层卫生人才培养的高等医学教育改革，加强全科医学师资培养。（卫生部、教育部、总后勤部卫生部负责）
　　（2）启动首批全科方向的住院医师规范化培训，安排1.5万名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训。研究出台建立全科医生制度的文件。（卫生部、人力资源社会保障部、发展改革委负责）
　　（3）巩固和完善900个三级医院与2000个县级医院长期对口协作关系。加强县级医院医疗卫生人才培养，安排6000名县级医院骨干人员到三级医院进修学习，开展专科方向的住院医师规范化培训。（卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　（4）鼓励和引导医疗卫生人才到基层服务。为乡镇卫生院招聘执业医师1000人，在岗培训乡镇卫生人员12万人次、村卫生室卫生人员46万人次、城市社区卫生服务人员5.3万人次。（卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　（5）健全基层医疗卫生人才使用机制，鼓励地方开展全科医生县乡联动试点。（发展改革委、人力资源社会保障部负责）
　　（6）制定培训基地管理办法和国家示范基地建设方案。建立健全全科医生职称评定办法。完善全科医生培训大纲和配套教材，研究规范化培训的考核办法。（卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　10.发挥村卫生室在农村三级卫生服务网络中的网底功能。主要工作目标：
　　（1）发挥政府、集体、个人等多方力量加强村卫生室建设，政府重点加强对村卫生室和村医的技术支持，积极稳妥地推进乡村一体化管理。（卫生部负责）
　　（2）落实乡村医生承担公共卫生服务等任务的补助政策，保障村医的合理收入。鼓励地方将符合条件的村卫生室纳入新农合定点医疗机构范围，提高报销比例。（卫生部、财政部负责）
　　（四）促进基本公共卫生服务逐步均等化
　　11.完善9类基本公共卫生服务。主要工作目标：
　　（1）在城乡基层医疗卫生机构普遍落实居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病患者管理等9类国家基本公共卫生服务项目。城市居民健康档案规范化建档率达到40%以上，农村居民健康档案建档率达到20%，并提高信息化水平。（卫生部负责）
　　（2）制定基本公共卫生服务项目考核办法，提高服务的效率和效益。（卫生部负责）
　　12.继续实施重大公共卫生服务项目。主要工作目标：
　　（1）继续对15岁以下的人群补种乙肝疫苗，2010年再补种2810万人左右，累计补种5688万人左右，占应补种人群的83％。（卫生部负责）
　　（2）在2009年基础上，再完成适龄妇女宫颈癌检查400万人，乳腺癌检查40万人；农村孕产妇住院分娩率达到95%以上，继续开展农村生育妇女免费补服叶酸项目。（卫生部负责）
　　（3）为35万例贫困白内障患者免费开展复明手术，累计完成三年任务的55%。（卫生部负责）
　　（4）完成2009年87万户燃煤污染型氟中毒病区改炉改灶任务，做好55万户改炉改灶前期准备工作。（卫生部负责）
　　（5）完成2009年411万户无害化卫生厕所建设任务，做好347万户无害化卫生厕所建设前期准备工作，无害化厕所覆盖率达到65%。（卫生部负责）
　　（6）实施艾滋病母婴传播阻断项目。（卫生部负责）
　　（7）对重大公共卫生服务项目实施情况进行考核评估。（卫生部负责）
　　13.加强公共卫生服务能力建设。主要工作目标：
　　启动实施精神卫生防治体系建设与发展规划，2010年中央投资重点支持100所左右精神卫生专业机构建设。（发展改革委负责）
　　（五）推进公立医院改革试点
　　国家重点在16个城市开展公立医院改革试点，各省（区、市）可自主选择1至2个城市开展公立医院改革试点。
　　14.调整公立医院布局和结构，完善管理体制。主要工作目标：
　　（1）优化调整公立医院区域布局和结构，明确行政区域内公立医院的设置数量、布局、主要功能和床位规模、大型医疗设备配置。研究探索将部分公立医院转制为非公立医疗机构。（卫生部负责）
　　（2）出台进一步鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的意见，鼓励社会资本进入医疗服务领域。（发展改革委、卫生部、财政部、商务部、人力资源社会保障部负责）
　　（3）建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，加强人员培训交流和业务指导，探索建立社区首诊、双向转诊等分级诊疗制度。（卫生部负责）
　　（4）探索政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。深化人事制度改革，推行聘用制和岗位管理制度。（卫生部、中央编办、人力资源社会保障部负责）
　　（5）研究拟定公立医院编制标准，科学合理确定公立医院人员编制。（中央编办、卫生部、财政部负责）
　　（6）建立社会监督机制，加强信息公开，探索多方参与的公立医院质量监管和评价制度。（卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　（7）研究出台住院医师规范化培训制度实施意见，启动实施住院医师规范化培训。鼓励地方开展注册医师多点执业试点。（卫生部、人力资源社会保障部、财政部负责）
　　15.改革公立医院补偿机制。主要工作目标：
　　（1）探索医药分开，逐步取消药品加成，使试点公立医院逐步实现由服务收费和政府补助进行补偿。（卫生部、财政部、发展改革委负责）
　　（2）指导试点地区合理确定医疗技术服务、药品、医用耗材和大型设备检查的价格，推进按病种收费试点改革，改进医疗服务收费方式。（发展改革委、卫生部负责）
　　16.加强公立医院内部管理。主要工作目标：
　　（1）进一步优化诊疗流程，推广预约诊疗，实行同级医疗机构检查结果互认，缩短群众就医等候时间，加强临床护理工作，改善就医环境。（卫生部负责）
　　（2）拟定全国统一的医院电子病历标准和规范，加快推进医院信息化建设。（卫生部、人力资源社会保障部负责）
　　（3）修订医院财务会计制度，加强成本核算和控制。（财政部、卫生部负责）
　　（4）规范公立医院临床检查、诊断、治疗、用药行为，制定100种常见疾病临床路径，继续推动临床路径管理试点工作。（卫生部负责）
　　三、保障措施
　　（一）落实目标责任制。2010年度医改工作的实施时间为2010年4月至2011年3月。为进一步落实责任，确保各项工作如期完成，国务院医改领导小组办公室将与各省（区、市）医改领导小组签定责任状，各地区也要与基层实施单位建立目标责任制。军队贯彻落实国家医改的具体措施由军队卫生主管部门协调落实。
　　（二）加强财力保障。各级政府要将2010年医改所需政府投入资金纳入财政预算并及时落实到位。要积极调整医改资金支出结构，完善补偿办法，将建立机制与增加投入有效衔接起来。要加强监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。
　　（三）强化评估考核。国务院医改领导小组办公室要会同有关部门加强对改革进展和效果的督导评估，建立定期考核和信息通报制度，及时分析新情况、新问题，积极研究解决办法，并组织开展五项重点改革实施效果中期评估工作。
　　（四）正确引导舆论。坚持正确的舆论导向，合理引导社会预期，主动向社会公布医改进展情况，对各界关注的热点问题进行及时解答和回应，调动各方参与和推进医改的积极性、主动性和创造性，为深化改革创造良好的舆论氛围和社会环境。

2010-01-14 南方周末

 

　　侵权法作为中国法律体系中的支架性法律,没有像物权法那样提交全国人大的大会上审议通过,而是在常委会会议上通过,被部分法律学者认为太求快。

　　有学者认为,这是因为今年是中国建成社会主义法律体系的大限,所以担心侵权法如果通过太缓慢,会贻误2010年立法大业。

　　但学者梁慧星认为,如果法律本身是完善的,在哪个层级通过倒也关系不大。

 

　　□本报记者赵蕾

 

　　来不及等到今年3月的全国两会,作为中国法律体系中的支架性法律,侵权责任法(以下简称“侵权法”)在2009年12月26日经全国人大常委审议通过(2010年7月1日后正式实施),多少令人意外。

　　迄今为止,全国人大给予“支架性”之评价的有两部法律:除了这部赶在去年年末通过的侵权法,还有2007年10月1日通过的物权法。

　　同为“支架”,侵权法未能享受物权法的同等待遇。后者经过十届全国人大五次会议审议通过。全国人大常委会委员、法理学者徐显明在人大常委会上提议,按照现有法律规定,侵权法作为基本法律,必须在大会上审议通过。这代表了法律界部分人士的意见。

　　全国人大常委会法工委副主任王胜明事后作了回应。他认为,侵权法许多内容是对《民法通则》等法律的细化和补充,根据相关法律规定,常委会可以通过《侵权责任法》。

　　学者侯国跃认为这种解释不具说服力。他指出,2002年年底,全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法(草案)》就包括了“侵权行为法”一编。后立法机关考虑到《民法典》牵涉甚广,一揽子审议通过有困难,故采用分编审议、分编通过的方法,并由全国人大分别于1999年、2007年通过了《合同法》、《物权法》。同为民法典之一部分,立法机关不该厚此薄彼。立法机关有自己的难处。物权法出台的几经波折客观上拖延了其它民事法律的制订进程。2007年10月物权法通过,才标志着制订侵权法的真正开始。在庆祝侵权法通过的一场研讨会上,对外经贸大学法学院院长王军赞赏侵权法制订的高效率。他提到,不久前刚听法工委民法室主任姚红说要走出被物权法占满的角色,进入侵权法的角色,“没想到短短两年侵权法就问世了。”有人猜测,立法部门如此快马加鞭,是为了实现“2010年形成中国特色社会主义法律体系”这个党的十五大提出的目标。据知情人透露,如果侵权法必须在3月的全国人大会议审议通过的话,今年动工的涉外民事法律关系也必须在明年3月大会上通过,这样会贻误2010年立法大业。

　　侵权法通过前夕,有部门对某一章还有意见。“最后请他们的部长出来,我和他们谈,相互理解,一致赞成要让《侵权责任法》顺利通过。”王胜明在上述研讨会上说。

　　参与制订该法的民法学者梁慧星说,对于侵权法在哪个层级上通过、通过的顺畅程度,政治家和法律专家想法会有不同。作为民法学者,他当然欢迎侵权法在大会上通过。但如果法律本身是完善的,在哪个层级通过倒也关系不大。他透露,当年舆论热炒物权法,业界实际参与很少,侵权法的制订过程中虽然公众参与程度低,但业界进行了充分的讨论。

 

　　从字面上看,法律是否完善,业界意见不尽相同。梁慧星认为,三部民事法律中,物权法最糟糕:概念不清、逻辑混乱；另则因为物权涉及基本经济制度,意识形态色彩太浓。这些问题在侵权法都没有出现。

　　虽然没有经历物权法通过前公开的论争,侵权法也承担着回应热点问题的重任,有些问题甚至比“姓社姓资”更能触动民众神经。

　　比如同命不同价。学者刘保玉觉得在这个问题上侵权法受到了社会舆论的绑架。“同命同价或者不同价是不是一个伪命题?本身都需要考虑。”刘保玉说。他认为,现在的条文是,同一行为造成多人死亡的,以相同标准赔偿死亡赔偿金。但是如果不是因同一侵权行为,而是因同类侵权行为造成死亡,一个城里人一个乡下人,赔偿金怎么处理,依然是个问题

　　另一位侵权法专家张新宝曾表示,侵权法起草过程中存在严重的民粹主义倾向。在他看来,侵权法不应当只考虑受害方的利益,而应当同时考虑双方的情况,进行合理的考量。

　　梁慧星说,除了普通民众,“强势”的一方也在发出声音。最激烈的是医患领域。医疗界的声音一度直达全国人大副委员长。立法者在这些问题上平衡非常艰难。据侯国跃观察,法律中出现一些与侵权法属性不符、不该在法律中出现的规定,可能就是平衡各方利益、消除分歧的结果。比如,“医疗机构及其医务人员的合法权益受法律保护。干扰医疗秩序,妨害医务人员工作、生活的,应当依法承担法律责任。”在制定过程,侵权法的第二条也引起争议。该条例举了18种权利和利益。有学者推测立法者是想宣示侵权法所保护的范围,易于群众掌握。

　　台湾著名民法学者王泽鉴认定这一条很有特色。他提醒,权利要不要列举、那些没被列举的权利怎么诠释,“不要碰到案子说理困难,使将来法律的发展难以确定。”批评者还认为,在逻辑体系、和其它法律的衔接上,侵权法也存在问题。

       今年7月侵权法正式实施后,法官们可能面临的第一个问题是,关于医疗侵权,国务院的《医疗事故处理条例》是否当然失效?

　　目前至少有三种解释。梁慧星认为,侵权法一生效,条例自动废止。王胜明则认为,侵权法的概念是医疗损害,条例的概念是医疗事故,医疗损害和医疗事故这两个概念是否不同还可再研究,但国务院的那个条例肯定有效。

　　另一位研究侵权法的学者杨立新说,侵权行为法在这个问题上是无声胜有声,什么都没说。

　　除此之外,民法通则、产品质量法、环境保护法等法律中都存在侵权责任规范,且和侵权法一样,都是有效的法律。法官面对这些法律,是应当按照“新法优于旧法”的原则适用侵权责任法,还是应当按照“特别法优于普通法的原则”适用其他法律,尚有疑问。

　　立法完成意味着法律解释的开始。用最高法院民一庭庭长杜万华的话说,要用这个法律干活了。物权法自通过以来,它的实际效用一直被外界诟病。比如人们曾冀望土地征收方面的规定能解决拆迁问题,实际上还是徒有空文。梁慧星说,跟物权法不同,侵权法的条文多数是裁判规范,法官可以直接拿来裁断,更具操作性。侵权法中多处为法官的自由裁量留下了空间。比如侵权法规定了惩罚性损害赔偿,但没有规定惩罚数额是实际损失的多少倍,而是留由法官自行裁断。

　　随着侵权法出台,中国民法典的主体部分已经完成。被大陆学者誉为“代表华人世界对法律的最高理解”的台湾学者王泽鉴,对以后大陆民法的发展提出了建议。

　　他说:“立法总是很短的,但是法律的适用将要持续很长一段时间,德国民法的一百年,法国民法的二百年,所以真正法律发展的重点应该在法律的解释适用上。”

 

　　本报记者黄秀丽亦有贡献